Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 543/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. I. i K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków T. I. i K. K. (dalej powoływani jako skarżący), decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Golubiu Dobrzyniu z [...] października 1975 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Toruńskiego z [...] listopada 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 17,21 ha położonego we wsiach S. oraz O., stanowiącego własność J. K. Minister uznał, że decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa nie naruszała w sposób rażący art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118).

Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nadzorczą.

Minister dokonując ponownej kontroli legalności decyzji o przejęciu gospodarstwa, przywołując treść art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z 1974 r. wskazał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu obydwie przesłanki zostały spełnione, gdyż na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa jego właścicielka miała ukończone 63 lata, a gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Organ nadzoru wyjaśnił jednocześnie, że wobec niezdefiniowania w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej", przy realizacji unormowań z niej wynikających, organy orzekające posiłkowały się regulacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U.

Nr 11, poz. 58). W dalszej kolejności Minister stwierdził, że na niski poziom produkcji jednoznacznie wskazywał znajdujący się w aktach sprawy protokół z 20 lutego 1975 r., w którym podano iż gleba jest źle uprawiana, nie stosowano zabiegów pielęgnacyjnych, nie stosowano nawozów mineralnych, a nawożenie organiczne stosowane było w sposób niewłaściwy i w bardzo małych ilościach. Przy tym w aktach sprawy brak jest dowodów, które obaliłyby moc dowodową tego protokołu.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności powołanych decyzji o przejęciu gospodarstwa;
2. b) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego;
3. c) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących, pomimo tego, że przedmiotem zgłaszanego dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy;

oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. d) art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości z urzędu na własność Państwa;
2. e) § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. poprzez przyjęcie, że gospodarstwo rolne J. K. wskazywało niski poziom produkcji, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie;
3. f) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125) poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy w Gołubiu Dobrzyniu zawiera wszystkie dane niezbędne do ustalenia podstaw przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nadzorczej, powołując w obszernym uzasadnieniu skargi argumenty na jej poparcie. Jednocześnie wystąpili o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia K. K. z 19 kwietnia 2013 r. i z zeznań A. R. i Z. K. S. na okoliczność ustalenia obsady zwierząt żywych w gospodarstwie rolnym J. K. oraz poziomu jego zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto w trakcie rozprawy sądowej 13 listopada 2013 r. pełnomocnik organu wskazał na brak interesu prawnego spadkobierców w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej rentę ich poprzedniczce prawnej.

20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na przymusowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r., następcy prawni poprzedniego właściciela mają interes prawny w występowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa.

W ocenie Sądu kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest, czy powołane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r. Warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie określonym w art. 9 ust. 2 ustawy rentowej z 1974 r. były dwie przesłanki: osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest przekroczenie w dacie rozstrzygania w pierwszej instancji wieku, o którym mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy przez właścicielkę gospodarstwa rolnego. Miała bowiem wówczas 63 lata. Sporne jest natomiast, czy jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Jak wskazał Sąd, ustawa rentowa z 1974 r. nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano, przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, które to rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14).

Zdaniem Sądu I instancji w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. ww. rozporządzenie mogło być i było stosowane jedynie posiłkowo, co wyklucza możliwość rażącego naruszenia przepisów tego rozporządzenia, ponieważ jego przepisy nie stanowiły wzorca normatywnego, który znajdował bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów, których organ nie był zobowiązany stosować.

Odnosząc się do treści protokołu z 20 lutego 1975 r., Sąd uznał, iż dokument ten wykazywał niski poziom produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym.

Ponadto, w ocenie Sądu, brak w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkich elementów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., obejmujących m.in. wskazanie poziomu produkcji danego gospodarstwa, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa dokonano jego lustracji, z której sporządzono protokół z 20 lutego 1975 r. Organ nadzoru oceniając kwestie oceny niskiej produkcji dokonanej w 1975 r. odwołał się do treści ww. protokołu, który wykazał niski poziom produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu I instancji dysponując takimi danymi organ orzekający w 1975 r. uprawniony był do zakwalifikowania przedmiotowego gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji, o którym stanowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a., którego skarżący upatrują w zaniechaniu przez organ nadzoru przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżących i wskazanych przez nich świadków na okoliczność innego poziomu produkcji przejętego gospodarstwa rolnego, niż wynikało to z informacji zawartych w protokole jego lustracji. Argumentując powyższe Sąd stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń stanu faktycznego niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego. Ocenia się jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście stanu faktycznego wówczas ustalonego przez organy. Mimo tego, że skarżący, jako bezpośrednio zainteresowani, mogą teoretycznie dysponować wiedzą o stanie gospodarstwa istniejącym w dacie wydawania decyzji o jego przejęciu, to jednak – zdaniem Sądu - będąc stroną w sprawie posiadają niewątpliwie subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości.

Nieprawdopodobne jest by skarżący dysponowali informacjami odnoszącymi się do przeciętnego poziomu produkcji w gospodarstwach rolnych położonych na terenie wsi istniejącym przeszło 30 lat temu. Nie sposób także uznać, by inne wskazywane przez nich osoby, niemające jakiegokolwiek związku z przejętym gospodarstwem, mogły po upływie tak znacznego czasu wiarygodnie określić jaki był realny poziom jego produktywności, bądź średniej produktywności innych gospodarstw rolnych w tej samej miejscowości. Nie mogłyby więc one skutecznie podważyć domniemania zgodności z prawdą obiektywną ustaleń faktycznych stwierdzonych w dokumencie urzędowym jakim był protokół lustracji gospodarstwa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli T. I. i K. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy tego przepisu możliwe było legalne przejęcie gospodarstwa rolnego J. K. z urzędu na własność państwa wyłącznie na podstawie sporządzonego przez organ administracji publicznej arbitralnego protokołu lustracji gospodarstwa rolnego zawierającego ogólny opis jego stanu, podczas gdy przejęcie gospodarstwa rolnego na podstawie tego przepisu było uwarunkowane przeprowadzeniem obiektywnej oceny poziomu produkcji rolnej danego gospodarstwa, popartej wyraźnie skonkretyzowanymi wskaźnikami jego produktywności,
3. - § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, 2 i 5 oraz § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w pominięciu tych regulacji przy ocenie istotnej z punktu widzenia rozpoznanej sprawy przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, warunkującej przejęcie z urzędu na własność państwa gospodarstwa rolnego J. K., podczas gdy przepisy te ustanawiały jednoznaczne kryteria i tryb postępowania w przedmiocie kwalifikacji gospodarstw rolnych do wykazujących niski poziom produkcji rolnej;
4. 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. - art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w zaniechaniu zajęcia stanowiska co do całokształtu stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez nierozpoznanie wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym w szczególności dotyczącego nieuwzględnienia przez organ nadzoru faktu wadliwego określenia w decyzji Naczelnika Gminy w Golubiu - Dobrzyniu z [...] października 1975 r. powierzchni przejmowanego gospodarstwa rolnego i w rezultacie prostą akceptację stanowiska organu nadzoru w kwestii oceny legalności weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji o przejęciu gospodarstwa,
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy oraz powierzchowną ocenę wyników dokonanej przez organ nadzoru kontroli legalności decyzji Naczelnika Gminy w Golubiu - Dobrzyniu i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza prowadziłaby do uchylenia kontrolowanej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, a także poprzez uznanie, że stwierdzone w toku kontroli jej legalności uchybienia decyzji z 8 października 1975 r., w tym w szczególności w zakresie kompletności jej elementów składowych, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania nieważnościowego, podczas gdy naruszenia te są wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając przedstawione zarzuty, skarżący wskazali, że przyjęta przez Sąd Iinstancji wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., rozszerzająca zakres jego zastosowania na wszelkie wypadki uchybień w prowadzeniu gospodarstwa niezależnie od ich wpływu na poziom produkcji rolnej, jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżących brak jednoznacznych przepisów wykonawczych nie oznaczał uprawnienia organów administracji do dowolnego stosowania przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., opartego na arbitralnym uznaniu administracyjnym. Przepis ten ustanawiał bowiem konkretne warunki, których spełnienie dawało władzy legitymację do przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu. Przejęcie gospodarstwa rolnego z urzędu na własność państwa było zatem, na mocy przedmiotowego przepisu, uwarunkowane wykazaniem w każdym przypadku niskiego poziomu produkcji rolnej.

Tylko ustalenia odnoszące się bezpośrednio do poziomu produktywności danego gospodarstwa mogły gwarantować zgodność przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność państwa z przepisem art 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

W ocenie skarżących interpretacja taka narusza reguły wykładni językowej. Nie sposób nie zauważyć bowiem, że wyżej wskazywany przepis nakazuje odnosić poziom produkcji rolnej do wyraźnie skonkretyzowanych wielkości opisujących stan gospodarstwa, które zarazem mają bezpośredni wpływ na poziom jego produkcji. Zdaniem skarżących prawidłowa interpretacja tej regulacji nie może zatem legitymować takiej lustracji gospodarstwa, której ustalenia nie odnosiłyby się wprost do poziomu jego produkcji rolnej. Spełnienie przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, warunkującej przejęcie gospodarstwa z urzędu na własność państwa, nie mogło opierać się na ogólnie formułowanych opisach jego stanu lecz wymagało wykazania, że niski poziom produktywności danego gospodarstwa jest - w świetle okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy - wypadkową poszczególnych wskaźników poziomu jego zagospodarowania.

Skarżący zauważyli, że literalna wykładnia przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej obligowała organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie tylko do ustalenia tego poziomu przy pomocy weryfikowalnych wartości, ale również odniesienia go do innych porównywalnych w tym względzie odczytów. Zdaniem skarżących dopiero przeprowadzenie takiego zabiegu pozwalało na właściwą, zgodną z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., analizę przesłanek przejęcia gospodarstwa na własność państwa.

Zdaniem skarżących zgodna z prawem ocena realizacji przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, o której stanowił przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., w świetle braku odpowiednich w tym względzie przepisów wykonawczych, nie była możliwa bez odwołania się do treści przepisów § 1 ust 2, § 2 ust. 1, 2 i 5 oraz § 3 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r.

W ocenie skarżących ograniczenie się WSA w Warszawie do powielenia stanowiska przyjętego w sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie bez wskazania konkretnego procesu logicznego prowadzącego do wyżej wskazywanych wyników nie odpowiada ustawowym przesłankom określonym w przepisie art 141 § 4 P.p.s.a.

Pismem z 3 lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1, może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w pierwszej kolejności podstawa naruszeń procesowych jest nietrafna. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, aby wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to wada skargi kasacyjnej, bo ten element należy do elementów konstrukcyjnych podstaw kasacyjnych. Wadliwość ta jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od jej rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., zasadnym jest podkreślenie, że decyzja podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa.

W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. To w postępowaniu zwykłym organ gromadzi materiał dowodowy, uzupełnia go i ocenia w zależności od przebiegu postępowania. Natomiast w postępowaniu nadzorczym organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub o jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Ocena legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego.

Powyższe okoliczności zostały uwzględnione przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a wyniki dokonanej oceny zostały ujęte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, które odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

O naruszeniu powyższego przepisu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów wskazanych w tym przepisie, tj. opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Na gruncie uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publ. ONSA i WSA 2010/3/39), w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie poddawało się takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części, ale także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, publ. Lex nr 597986).

Zauważyć nadto należy, że z treści art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek sądu I instancji do przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, oparta na powyższym zarzucie skargi, nie potwierdziła wskazanego uchybienia.

Sąd I instancji odniósł się do materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydanej w trybie nieważnościowym. Nie dokonywał natomiast ponownej oceny materiału dowodowego sprawy, ponieważ na tym etapie postępowania, tak organ, jak i kontrolujący jego rozstrzygnięcie Sąd, nie był do tego uprawniony. Sąd przyjął natomiast, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający na przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji. Dokument potwierdzający tę okoliczność to protokół z 20 lutego 1975 r., sporządzony w celu ustalenia poziomu gospodarowania. Zauważyć przy tym trzeba, że strona postępowania toczącego się w trybie zwykłym nie zgłosiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia poczynione przez organ.

Zgodzić natomiast należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji, w motywach zaskarżonego wyroku, nie odniósł się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi kierowanej do Sądu Wojewódzkiego, faktu wadliwego określenia w decyzji Naczelnika Gminy w Golubiu-Dobrzyniu z [...] października 1975 r. powierzchni przejmowanego gospodarstwa. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego nie można jednak uznać, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej twierdzi wprawdzie, że podniesiona okoliczność, jako uchybienie o dużym ciężarze gatunkowym, mogłaby mieć istotny wpływ na prawidłową ocenę legalności zaskarżonego aktu, to jednak dalej myśli tej, w ramach postawionego zarzutu, nie rozwija.

W związku z powyższym zasadnym jest wskazanie na sporostowanie decyzji z [...] października 1975 r., dokonane przez Naczelnika Gminy Golub-Dobrzyń postanowieniem z [...] września 1976 r. w zakresie powierzchni przejętego gospodarstwa rolnego i jego wartości. Wykazywana przez skarżących kasacyjnie nieprawidłowość została zatem usunięta. Postanowienie o sprostowaniu błędów i omyłek w decyzji ma bowiem ten skutek, że po jego wydaniu decyzja musi być wykonywana stosownie do treści zgodnej ze sprostowaniem. Podkreślenia przy tym wymaga, że w ramach oceny, czy decyzja rażąco narusza prawo, organ nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości dokonanego sprostowania. Legalność postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji mogła być kontrolowana w toku instancyjnym, o której to możliwości strona została pouczona.

Nie można przy tym przyjąć, że mylne pierwotne określenie powierzchni przejmowanego gospodarstwa rolnego, jakie zaistniało w przedmiotowej sprawie, mogło mieć istotny wpływ na ocenę stopnia zaniedbania tego gospodarstwa w zakresie odnoszącym się do określenia poziomu jego produkcji. Zmiana powierzchni przejętego gospodarstwa miała jedynie wpływ na wymiar przyznanego, w następnej kolejności, świadczenia rentowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgłoszonego w ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zwrócić należy uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo iż znajduje się w ustawie procesowej, zawiera normy materialnoprawne. A zatem powyższy zarzut powinien w zasadzie pojawić się w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zasadniczym jego trzonem jest bowiem kwestia rażącego naruszenia prawa, mająca charakter materialnoprawny, a aspekt procesowy (tu zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) jest wynikiem analizy dotyczącej tej sfery.

Wobec zarzutów podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a odnoszących się do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną i § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, 2 i 5 oraz § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, które to przepisy zdaniem skarżących kasacyjnie zostały rażąco naruszone, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadnym jest odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. łącznie z zarzutami naruszenia wskazanych powyżej przepisów.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa wynika z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa – tu tkwiącej w samej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 25 listopada 2008 r., I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która to ocena nie jest zresztą oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, publ. CBOSA). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 4., str. 810), godziłoby to bowiem w stabilność porządku prawnego.

Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko przy zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ orzeka w postępowaniu nieważnościowym w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo "rozmywa" proces kontroli nadzwyczajnej takiego aktu. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega decyzja w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Kryteria ocenne należy odnieść więc też do okoliczności i warunków oraz standardów obowiązujących w tej dacie, a nie obecnie. Trzeba przy tym mieć na względzie fakt, że w polskim systemie prawa obowiązuje, jeśli nie domniemanie, to zasada legalności decyzji.

Zatem ten, kto chce ją podważyć, winien wykazać okoliczności za tym przemawiające. Jest to zresztą zgodne z powszechną zasadą obowiązku wykazania twierdzeń przez osobę je prezentującą (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13, publ. CBOSA).

Będąca przedmiotem kontroli nadzorczej decyzja Naczelnika Gminy Golub-Dobrzyń z [...] października 1975 r. została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., zgodnie z którym gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

W sprawie niespornym było, iż J. K. spełniała kryterium wieku. Istotna z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa jest natomiast przesłanka niskiego poziomu produkcji rolnej.

Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, zatem należy do pojęć ocennych, wymagających analizy wszelkich okoliczności konkretnego przypadku. Oznacza to, że decyzja w tej materii podejmowana była w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje swoboda, niewkraczająca na grunt dowolności, oznaczająca konieczność uwzględnienia przez organ orzekający odpowiednich przesłanek prawa w kontekście faktów, pozwalających na odniesienie ich do reguł doświadczenia zawodowego, życiowego, logiki. Kontrola legalności takiej decyzji jest ograniczona głównie do oceny zgodności z normami dopełnienia, jak też regułami procesowymi, co ma zmierzać generalnie do ustalenia czy nie wykracza ona poza ramy uznania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 listopada 2012 r., I OSK 1765/12, 19 stycznia 2015 r., I OSK 2180/13, publ. CBOSA). W postępowaniu nadzorczym jest jeszcze bardziej zawężona.

Ta instytucja z reguły wyłącza możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w przypadku wyboru w badanej decyzji jednego z możliwych wariantów, bo wykracza poza kognicję instancyjną, a zatem tym bardziej nadzwyczajną (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13, publ. CBOSA). Dekodując pojęcie niskiego poziomu produkcji rolnej, nie można mieć na uwadze ani przepisów rangi podustawowej, ani przepisów znajdujących się w aktach prawnych niemających bezpośredniego związku z omawianą ustawą.

Skarżący kasacyjnie w zakresie kryteriów i trybu postępowania w przedmiocie kwalifikacji gospodarstw rolnych do wykazujących niski poziom produkcji rolnej, odwołują się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (...). Wskazać zatem należy, że powyższe rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, który miał zastosowanie do sytuacji nieregulowanych w tej ustawie. Żaden przepisów obowiązującego wówczas prawa nie nakazywał stosowania przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przepisy rozporządzenia nie stanowiły więc normatywnego wzorca, który miał zastosowanie w sprawie.

Orzekając w przedmiotowej sprawie, organ nie stosował przepisów ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i z tego powodu nie można zarzucić decyzji z [...] października 1975 r. rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa może odnosić się jedynie do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego, które w sprawie mogłoby mieć ewentualnie zastosowanie jedynie w drodze analogii.

Aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.), które regulowało m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia była niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, decyzja powinna zawierać dane odnośnie poziomu produkcji danego gospodarstwa.

Mając na względzie cel omawianego przepisu, brak podstaw do wyprowadzenia wniosku, że w decyzji o przejęciu winny znaleźć się dane liczbowe, dotyczące poziomu produkcji, zwłaszcza na tle innych gospodarstw. Wymóg taki nie wynika z brzmienia przepisu, a zatem przyjęcie jego istnienia byłoby nadinterpretacją prawa. Nie można zatem uznać, że brak tych danych w badanej decyzji stanowi o rażącym naruszeniu cytowanego przepisu.

W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z treści przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby opinia ta miała dla naczelnika gminy charakter wiążący. Jest ona jednym z dowodów, który podlega swobodniej ocenie organu, przy czym nie oznacza to, że organ nie może wydać decyzji na podstawie innych dowodów.

W rozpoznawanej sprawie komisja wyraziła taką opinię, sporządzając protokół i jak wynika z jego treści nastąpiło to po przeprowadzeniu lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. nie normowały warunków przedstawienia przez komisję opinii. Ze względów podanych wcześniej, oceny dokonanej lustracji i sporządzonego protokołu nie można dokonywać w odniesieniu do wymogów określonych dla tych czynności w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. W protokole tym podano charakterystykę przedmiotowego gospodarstwa, jak i wartości osiąganych plonów zbóż i ziemniaków, uznając, że brak stosowania nawozów mineralnych odbija się na plonowaniu. Wyszczególniono, jaki J. K. posiadała inwentarz oraz opisano stan budynków inwentarskich. Stanowił on podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, co oznacza, że decyzja ta znajdowała oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, pozwalającym na poczynienie ustaleń, istotnych z punktu widzenia art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Nie była to zatem decyzja oparta na arbitralnym uznaniu administracyjnym.

W konsekwencji uznać należy, że brak wyraźnego ustalenia w decyzji z [...] października 1975 r. poziomu produkcji gospodarstwa nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ww. ustawy pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił podniesiony zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 78 § 1 K.p.a. Dla oceny tego wytyku istotnym było, iż dowód z zeznań świadków, o przeprowadzenie którego wnioskowali skarżący kasacyjnie, zgłoszony został na okoliczność innego poziomu produkcji gospodarstwa niż ten, który wynikał z protokołu lustracji. Skoro, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego, to brak było podstaw do uwzględnienia zaoferowanych przez skarżących kasacyjnie dowodów. Istotne dla organu nadzoru okoliczności faktyczne to te, które ustalił organ w postępowaniu zwykłym.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.