Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 945/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. i M. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego uchylono zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Wyrok ten wydany został w przedstawionym poniżej, przyjętym przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania, stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. postępowania, prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie to wszczęto w dniu [...] sierpnia 2014 r.
W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców, wezwany do uzupełnienia braków formalnych, złożył pełnomocnictwa A. Z., T. D., M. Z., I. P., E. P., N. C., A. C., G. C., L. P. Z uwagi na konieczność dalszego uzupełnienia materiału dowodowego, na wniosek złożony przez pełnomocnika wnioskodawców, postępowanie zawieszone zostało postanowieniem Wojewody [...] z dnia z dnia [...] października 2014 r.
W dniu [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania określając to postępowanie, jako "dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. Z. nieruchomości [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej".
W zaskarżonym postanowieniu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podzielając pogląd organu I instancji stwierdził, że wniosek o podjęcie postępowania złożony został w sprawie o potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. Z. nieruchomości [...] położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem w sprawie, która nie jest objęta przedmiotem zawieszonego postępowania.
Odnosząc się natomiast do stanowiska przedstawionego w odwołaniu od postanowienia organu I instancji wskazał, że uzupełniając wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. (złożony w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. D. nieruchomości poza granicami RP), poprzez dołączenie brakujących pełnomocnictw stron, nie spowodował określenia szerszego zakresu wniosku niż pierwotnie złożony, z uwagi na zakres udzielonych pełnomocnictw. Zdaniem Ministra, dołączenie wraz z pismem z dnia [...] października 2014 r. pełnomocnictw A. Z., T. D., M. Z., I. P., E. P., N. C., A. C., G. C., L. P., było usunięciem braku formalnego wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. D. i treść tych pełnomocnictw nie modyfikuje zakresu wniosku złożonego pierwotnie.
W skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesionej przez A. Z. i M. Z., zarzucono organowi zmianę treści żądania stron wyrażonego we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty wraz z załączonymi doń dokumentami i przyjęcie, że wniosek o podjęcie postępowania został złożony poza zakresem pierwotnego wniosku inicjującego postępowanie. Zarzucono nadto brak wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia odmowy podjęcia zawieszonego na wniosek stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, korzystając z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), uznał za konieczne uchylić wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji, jednak z innych względów niż podniesione w zarzutach skargi.
Na wstępie przeprowadzonych rozważań, Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku wniosku o zawieszenie postępowania złożonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., przy spełnieniu się wymienionych w tym przepisie przesłanek (postępowanie w danej sprawie administracyjnej musi być w toku, inne strony postępowania zawieszeniu nie sprzeciwią się, nie może ono zagrażać interesowi społecznemu oraz postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania) organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie nie będąc uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne.
Natomiast w przypadku, gdy z wnioskiem o podjęcie wystąpiły podmioty, na wniosek których postępowanie zostało zawieszone, ponadto wystąpiły one przed upływem terminu 3 lat od daty zawieszenia, obowiązkiem organu jest podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż z przepisu art. 98 § 2 K.p.a. wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a kognicja organu w tym zakresie jest bardzo wąską i sprowadza się do zbadania ww. okoliczności.
Sąd zwrócił uwagę, że w art. 98 K.p.a., który dotyczy fakultatywnego zawieszenia postępowania, akcent położony został na stanowisku strony w zakresie prowadzenia postępowania.
Sąd zauważył nadto, że jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono ani dalej się rozwijać, ani też skończyć (za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 98 § 2 K.p.a.), gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza przede wszystkim zaniechanie podejmowania kolejnych (nowych) czynności procesowych. Natomiast podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania, a przede wszystkim uruchomiony zostaje wówczas bieg postępowania. Oznacza to, że po ponownym uruchomieniu zawieszonego wcześniej postępowania, organ administracji ma prawo do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Przenosząc swoje rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że organ, rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego na zgodny wniosek postępowania, nie jest władny w żadnym zakresie oceniać czy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został zmieniony czy też rozszerzony. Dopiero podczas merytorycznego rozpoznania sprawy organ będzie miał prawo ocenić zasadność wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez F. D. czy też przez H. Z. w kontekście spełnienia przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.).
Z tej przyczyny Sąd uznał za błędne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który stwierdził brak podstaw do podjęcia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zawieszonego na zgodny wniosek stron, gdy postępowanie zostało zawieszone w sprawie potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez F. D., zaś wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczył potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez H. Z. W skardze kasacyjnej, złożonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości. W takim też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o oddalenie skargi.
Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych przedstawionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej ustawa zabużańska") jako naruszony przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest podjęcie postępowania w sytuacji, gdy nigdy nie został złożony wniosek strony, który wszcząłby to postępowanie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej doszło też do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uznanie, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 98 § 1 i 2 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenie przepisów po stronie organów administracji nie miało miejsca, a w konsekwencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sytuacji, gdy zostało ono wydana prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;
- 2) naruszenia art. 133, art. 134 oraz art.106 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia licznych okoliczności faktycznych nie mających oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a co za tym idzie poprzez orzekanie poza podstawą faktyczną niniejszej sprawy, czyli poza jej granicami;
- 3) art. 141 § 4 oraz 153 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest podjęcie postępowanie, które nigdy nie zostało zawieszone;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 kpa oraz art. 33 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że poprzez pełnomocnictwo można modyfikować treść wniosku;
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor uważa, że wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. D. prowadzonego z wniosku A. Z., T. D., M. Z., I. P., E. P., N. C., A. C., G. C., L. P. nie obejmuje postępowania dotyczącego rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. To postępowanie, nie objęte wnioskiem wymienionych stron, nie zostało nigdy wszczęte, a co więcej, upłynął już termin do jego wszczęcia, zamknięty materialnym terminem wyznaczonym na [...] grudnia 2008 r. W ustawie brak jest bowiem jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości. Natomiast jako obejście prawa uznał złożenie pełnomocnictwa rozszerzającego zakres wniosku, po upływie terminu określonego w ustawie zabużańskiej.
Według stanowiska skarżącego kasacyjnie, dołączenie brakujących pełnomocnictw stron nie spowodowało określenia szerszego zakresu wniosku niż pierwotnie złożony, a w konsekwencji nie istniało postępowanie w sprawie objętej wnioskiem o jego podjęcie. W konsekwencji do tego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Wada w tym zakresie poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nadto, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie obowiązujących przepisów, po dokonaniu ich wykładni zgodnej z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania, A. Z., przedstawił odpis aktu poświadczenia dziedzicznie po zmarłej M. Z. Z aktu tego wynikało, że jedynym spadkobiercą zmarłej stał się A. Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy przesłanki nieważności postępowania nie występują, zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza strona wnosząca ten środek zaskarżenia.
W kontrolowanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyny nakazujących stwierdzenie nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w ramach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej, która została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Żaden z zarzutów skargi nie był jednak zasadny.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji swoje stanowisko wywodził z założenia, że na gruncie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wymagane jest, aby do dnia [...] grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Dlatego, jego zdaniem, złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w innym przedmiocie, niż te które zostało zainicjowane, stanowi nieuprawnione przekroczenie ram czasowych na zgłoszenie i ukształtowanie roszczeń związanych z mieniem zabużańskim.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko prezentowane przez skarżącego kasacyjnie nie jest możliwe do zweryfikowania w świetle stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w świetle treści wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonego w dniu [...] sierpnia 2014 r. We wniosku tym wskazano bowiem, że dotyczy potwierdzenia rekompensaty w tytułu pozostawienia przez F. D. "nieruchomości" poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Po pierwsze, tak określony przedmiot sprawy zdecydowanie nie pozwala zindywidualizować nieruchomości pozostawionych poza granicami RP i wykluczyć, że nie wchodziła w ich skład nieruchomość w [...].
Prezentowany w skardze kasacyjnej kategoryczny pogląd o braku tożsamości sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. i sprawy, o której mowa we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania ze względu na inny przedmiot tych spraw nie jest zatem uzasadniony w sposób pozwalający na uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za skuteczne.
Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wskazanie jako stron postępowania spadkobierców H. Z. nie wyklucza absolutnie tożsamości sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. i sprawy, o której mowa we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania ze względów podmiotowych.
Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi z uchwały podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2017 r. (sygn. akt I OPS 3/17 publ. CBOSA). Wskazuje się w niej, że wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Z punktu widzenia przedmiotowego jest to jedno uprawnienie z jednego tytułu faktyczno-prawnego (pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach wyżej określonych).
Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej, niż jeden uprawniony. Szczegółowy status prawny wielu uprawnionych oraz ich pozycja procesowa w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty wynikają z przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Z rodzaju łączącego uprawnionych współuczestnictwa złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych skutecznie wszczyna postępowanie w sprawie także wobec pozostałych uprawnionych.
Wniosek takiej osoby złożony w wymaganym terminie skutkuje tym, że uprawnienie do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nie wygasa po dniu [...] grudnia 2008 r. i termin zachowany jest wobec wszystkich uprawnionych.
Z tych przyczyn, w stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione twierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż wskutek stanowiska Sądu i instancji zajętego w zaskarżonym wyroku doszłoby do podjęcia postępowania, które nigdy nie było wszczęte i nigdy nie zostało zawieszone. Organ nie wykazał bowiem, że pomiędzy H. Z., a F. D. i pozostałymi, zgłoszonymi jako wnioskodawcy osobami nie zachodzi stosunek dziedziczenia.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., z chwilą złożenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. D. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wszczęta została sprawa w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wszystkich jej współwłaścicieli albo następców prawnych w przypadku śmierci właściciela (współwłaścicieli). Każdy z tych uprawnionych może zgłosić swój udział jako strona wszczętego już postępowania i może skorzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o jego podjęcie w przypadku, gdy zostało zawieszone na mocy art. 98 § 1 K.p.a.
Nadto, pominięcie przez organ konieczności sprecyzowania wniosku w zakresie zindywidualizowania nieruchomości, których dotyczyć ma rekompensata, wyklucza obecnie arbitralne stwierdzenie organu, że wniosek ten został rozszerzony o inne nieruchomosci. Jeżeli żądanie dotyczy rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami RP nieruchomości powiązanych stosunkiem własności, spadkobrania lub współwłaścicielstwa z osobą F. D., będzie pozostawało w granicach wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Jak słusznie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z treści art. 98 § 2 K.p.a. wynika obowiązek podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania w przypadku zgłoszenia takiej woli przez każdą ze stron. Zasadność i terminowość złożonego wniosku o rekompensatę oceniane natomiast mogę być po podjęciu zawieszonego postępowania.
Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 – 3 ustawy zabużańskiej, przez uznanie, że możliwe jest podjęcie postępowania w sprawie rekompensaty bez wniosku, nie znajduje uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela nadto stanowiska organu co do pozostałych zarzutów o charakterze procesowym. Sąd I instancji nie wypowiadał się w zakresie treści wniosku o rekompensatę i jego dopuszczalnych modyfikacji, a wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są jednoznaczne i czytelne.
Z przedstawionych względów, skoro skarga kasacyjna nie była skuteczna, orzeczono na mocy art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).