Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt 6II SA 3806/03 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pan T. B. zajmował pas drogowy ul. [...] pod parking na podstawie decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...], z dnia 27 listopada 2001 r., której termin ważności ustalono do dnia 31 marca 2003 r. W myśl pkt 11 załącznika nr 2 do tej decyzji, wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie obiektu należy złożyć co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. Taki wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie terenu od dnia 1 kwietnia 2003 r. T. B. złożył w dniu 17 kwietnia 2003 r.
Zezwolenie na dalsze zajmowanie terenu uzyskał od dnia 24 kwietnia 2003 r.
Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...], decyzją z dnia [...] nałożył na T. B. karę pieniężną w kwocie 32 200 zł za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia parkingu o powierzchni 350 m2 w okresie od 1 do 23 kwietnia 2003 r. Ustalona w decyzji kara została wyliczona na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).
Na skutek złożonego odwołania, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż wnoszący odwołanie przyznał, że korzystał z pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wprawdzie od 21 czerwca 1995 r. zezwolenia taki uzyskiwał, to przeoczył termin do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na jego zajęcie. Nie zgłosił się również do zarządcy w celu wyjaśnienia przyczyny zwłoki w złożeniu przedmiotowego wniosku.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż organ I instancji wymierzając mu karę pieniężną stwierdził, iż zajął on samowolnie pas drogowy oraz przekroczył termin. Natomiast organ II instancji, jako podstawę wymierzenia tej kary uznał umieszczenie parkingu w pasie drogowym bez zezwolenia pomijając treść § 11 ust. 2, który to przepis wymaga by zajęcie było samowolne. Skarżący wskazał, iż za zgodą zarządu zajmował pas drogowy na parking od wielu lat, a w ostatnim okresie wniosek złożył z opóźnieniem. Zdaniem skarżącego – zbyt późne złożenie wniosku nie można ocenić jako samowolę
Skarżący podniósł także, iż art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalenia kar pieniężnych.
W § 11 ust. 1 wydanego na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. używa się sformułowania kara pieniężna nie wskazując "widełek", w których mogłaby być ona wymierzana.
Należy zatem rozważyć, czy podanie w tym rozporządzeniu kary pieniężnej zamiast kar pieniężnych nie wskazuje na to,że wydanie rozporządzenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto skarżący zarzucił, iż zastosowana przy obliczeniu wysokości kary pieniężnej stawka 0,40 gr nie była właściwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia, pobiera się kary pieniężne.
W § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w prawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przyjęto zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zatem zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim parkingu wymaga zezwolenia.
Z kolei w § 11 ust. 1 – 3 wyżej wymienionego rozporządzenia wskazano przypadki, w których pobiera się karę pieniężną.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, które wskazując m. in. na § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia przyjęły, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia.
Wyjaśnienie pojęcia zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zawiera § 11 ust. 4 tego rozporządzenia, który stwierdza, iż należy przez to rozmieć 1) samowolne zajęcie pasa, 2) przekroczenie terminu zajęcia, 3) zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie jest niesporne, że skarżący zajmował pas drogowy pod parking bez zezwolenia, pomimo upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego zajęcie, a więc w okresie od 1 kwietnia do 23 kwietnia 2003 r. Przeoczenie przez skarżącego terminu ważności zezwolenia nie usprawiedliwia samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego podstawy wyliczenia kary pieniężnej wyjaśnił, że stanowił ją przepis § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie § 8 ust. 9 cyt. rozporządzenia, który to przepis ma zastosowanie tylko w przypadku zajęcia pasa drogowego pod parking na prawach wyłączności, a więc zgodnie z zezwoleniem, którego w tej sprawie skarżący nie posiadał.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. B., reprezentowany przez adwokata i zarzucił:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 1 i 4 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 40 ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), art. 175 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych i pominięcie w uzasadnieniu wyroku tego przepisu, a ponadto przez samodzielne ustalenie stanu faktycznego wbrew własnym ustaleniom, co miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, iż nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego, ale także przeoczenie terminu do złożenia wniosku.
Samowolna to umyślne działanie świadomie bezprawne, zaś przeoczenie terminu nie jest działaniem świadomym i nie może być utożsamiane z samowolą.
W powołanym rozporządzeniu, chodzi o samowolne zajęcia pasa drogowego. Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że przekroczenie terminu jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej.
Zdaniem skarżącego, jest to wadliwa interpretacja § 11 rozporządzenia oraz jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podkreślił, iż w decyzji z dnia 5 maja 2003 r. zezwolono mu na zajęcie pasa drogowego i ustalono opłatę za l m2 0,03 zł, a przy ustalaniu kary pieniężnej przyjęto 0,40 gr za 1 m2 i nie uzasadniono tej różnicy. Sąd pierwszej instancji uznał, że karę pieniężną obliczono prawidłowo, gdyż w sprawie nie ma zastosowania § 8 ust. 9 rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego w toku postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, Sąd pierwszej instancji nie może samodzielnie ustalać opłatę za zajęcia pasa drogowego, będącego podstawą jej wymierzenia. Tak więc niewłaściwie zastosował § 8 rozporządzenia. Powinien jedynie zbadać zgodność z prawem stawki podanej w decyzjach organów wymierzających karę pieniężną i ustosunkować się do stawek podanych w decyzji ustalającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżący wskazał także, iż w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, miało obejmować kary pieniężne m.in. za zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie w rozporządzeniu jednej kary pieniężnej zamiast kar pieniężnych, jest sprzeczne z delegacją ustawową i z tych względów nie powinno być one stosowane.
Ponadto wymierzenie kary pieniężnej jest sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, do którego uprawnione są organy wymienione w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem organy pozasądowe nie mogą wymierzać kar pieniężnych.
Skarżący podniósł, także Sąd pierwszej instancji z obrazą art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ustosunkował się do podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych oraz zagadnienia, czy przeoczenie terminu można uznać za samowolę oraz nie ustosunkował się do decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. Przesłanki te w tej sprawie nie wystąpiły.
Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wymienionych w art. 174 powołanej wyżej ustawy, rozważanie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.
Jako trafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.141 § 4 Ppsa, przez brak ustosunkowania się do zarzutu skargi naruszenia art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji w tej sprawie stanowił, iż Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciu (ust.
- 3) i organy właściwe w tych sprawach.
W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) w § 11 ust. 1 wskazała, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, naliczanej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3 podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu, ustalony na podstawie § 8 ust. 6.
Przyjęcie w powołanym rozporządzeniu jednej kary pieniężnej i sposobu jej naliczania, nie jest sprzeczne z delegacją ustawową posługująca się pojęciem kar pieniężnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji samowolnych ustaleń stanu faktycznego, dotyczących określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego będącego podstawą wymierzenia kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zgodność z prawem stawki podanej w decyzji organu wymierzającego karę pieniężną stwierdził, iż kwota 0,40 zł za m2 była prawidłowa. Została ona ustalona na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego kwestionującego tę stawkę i wskazującego, iż winna ona wynosić 0,03 zł za m2 wyjaśnił, iż w tej sprawie nie mogła być ona zastosowana, gdyż stawka obliczona według § 8 ust. 9 rozporządzenia miałaby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby skarżący zajmował pas drogowy pod parking zgodnie z zezwoleniem, a w tym okresie jego nie posiadał. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej te stwierdzenia Sądu I instancji nie stanowiły samodzielnego ustalenia stanu faktycznego.
Nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustosunkowanie się do zagadnienia jak przeoczenie terminu, można uznać za samowolę. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że przeoczenie przez skarżącego terminu ważności zezwolenia, nie usprawiedliwia samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
W sprawie jest niesporne, iż w okresie od 1 kwietnia do 23 kwietnia 2003 r. skarżący zajmował określony pas drogowy o powierzchni 350 m2 pod parking bez zezwolenia. Istniała zatem podstawa prawna do obciążenia go kara pieniężną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 11 ust. 2 i 4 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).
Na wstępie należy zauważyć, iż przepis § 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, nie miał w sprawie zastosowania. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu prawa czyni ją w tym zakresie nieskuteczną. Przepis § 11 ust. 4 tego rozporządzenia wyjaśnia pojęcie zajęcia pasa drogowego.
W przedmiotowej sprawie, wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej została obliczona na podstawie § 11 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi pobrał karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że odpowiada ona iloczynowi zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1 m2, w tym przypadku 0,40 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego i liczbę dni zajęcia pasa. Sposób obliczenia kary pieniężnej i jej wysokość była prawidłowa.
Nie można zgodzić się także w zarzutem naruszenia art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowanie kary pieniężnej za naruszenie określonego w ustawie zakazu administracyjnego jest w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne. W doktrynie i orzecznictwie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazwane deliktami administracyjnymi.
Są to zatem sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, które grożą za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu zdyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (por. uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 – ONSA 1999 z 2 poz. 46). Mogą być one zatem wymierzane przez organy administracji państwowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 Ppsa – podlega oddaleniu.