Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 688/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi G. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o odmowie wydania prawa jazdy kategorii A. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Łodzi przekazał Prezydentowi Miasta Łodzi wniosek G. G. o wydanie prawa jazdy kategorii A. Przedmiotowy wniosek zawierał adnotacje o uzyskaniu w dniu 30 listopada 2012 r. pozytywnego wyniku praktycznego egzaminu państwowego z zakresu kategorii A, a do wniosku załączone było m.in. zaświadczenie nr [...] z dnia 27 września 2012 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A. Prezydent Miasta Łodzi, pismem z dnia 8 lutego 2013 r., wezwał G. G. aby dokonać weryfikacji danych zamieszczonych we wniosku o wydanie prawa jazdy kategorii A z dokumentem tożsamości, jednocześnie informując o nieosiągnięciu wymaganego wieku do uzyskania prawa jazdy tej kategorii. G. G. 21 lutego 2013 r. zapoznał się z aktami sprawy, nie zajmując żadnego pisemnego stanowiska w sprawie wydania prawa jazdy kategorii A. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił stwierdzenia, że G. G. spełnia wymogi określone w przepisach prawa do wydania prawa jazdy kategorii A. W odwołaniu od tej decyzji G. G. wskazał, iż kwalifikacje praktyczne na prawo jazdy kat.
A uzyskał z dniem 30 listopada 2012 r., kiedy to zdał z wynikiem pozytywnym praktyczny egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A, niemniej jednak uprawnienia te nie zostały wydane, podniósł też, iż winę za zaistniałą sytuację ponosi Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Łodzi, opóźniający przesłanie dokumentów do Prezydenta Miasta Łodzi.
Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało: Kwestię uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi odpowiednich kategorii reguluje obecnie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), która w art. 11 ust. 1 stanowi, iż prawo jazdy jest wydawane osobie, która: osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii; uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem oraz orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; odbyła szkolenie wymagane do uzyskania praw a jazdy danej kategorii, a także zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii. G. G., urodzony w dniu 16 lutego 1994 r., nie osiągnął minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A – tj. 24 lat, albowiem wnioskodawca na dzień obecny ma ukończone 19 lat, co pozwalało Staroście na odmowę wydania prawa jazdy.
Wnioskodawca legitymuje się zarówno zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A, jak i zdanym państwowym egzaminem z zakresu kategorii A prawa jazdy, które zostały przez niego uzyskane przed dniem 19 stycznia 2013 r., tj. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Przed dniem 19 stycznia 2013 r. obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), która w art. 90 ust. 2 pkt 3 stanowiła, iż dla kategorii A prawa jazdy wymagany był wiek – 18 lat, co oznaczało, iż G. G. do dnia 19 stycznia 2013 r. spełniał wszystkie wymagane wówczas wymogi dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami tej kategorii. Jednak ustawodawca, uchwalając ustawę o kierujących pojazdami, nie ustanowił żadnych przepisów intertemporalnych, regulujących kwestię jaki akt prawny winien być zastosowany, a skoro, wchodząca w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., ustawa o kierujących pojazdami nie przewiduje w rozpatrywanym zakresie żadnych przepisów przejściowych to organy administracji podejmują rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego stanu prawnego na dzień wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie absolutnie nie jest kwestionowany fakt ważności egzaminu z dnia 30 listopada 2012 r., jednak organ I instancji obowiązany był uwzględnić normy ustawy o kierujących pojazdami.
W skardze na powyższą decyzję G. G. podniósł, iż przed zmianą przepisów, która nastąpiła w dniu 19 stycznia 2013 r., spełnił wszystkie wymagania wynikające z art. 90 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym posiadał także wymagany wiek do kierowania pojazdami – ukończył 18 lat, bez wątpienia otrzymałby zatem prawo jazdy kategorii A, gdyby do jego wydania doszło przed dniem 19 stycznia 2013 r. Wskazał, że potwierdzenia dokumentem tego uprawnienia nie otrzymał wyłącznie wskutek braku współpracy ośrodka ruchu drogowego z Prezydentem Miasta Łodzi, czego skutkiem było nieprzekazanie przed 19 stycznia 2013 r. do organu wydającego te uprawnienia jego wniosku o wydanie prawa jazdy choć zdał w całości egzamin państwowy. Rozstrzygnięcie powyższej sprawy, na podstawie przepisów obowiązujących po 19 stycznia 2013 r. sprawia, że nie może aktualnie otrzymać dokumentu prawa jazdy kategorii A i staje przed koniecznością czekania z otrzymaniem uprawnień do momentu ukończenia wieku podwyższonego nowymi przepisami.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał: W sprawie kwestią sporną jest czy G. G. spełnił przesłanki do wydania mu prawa jazdy kategorii A i według jakich przepisów winno być oceniane spełnienie tych przesłanek. Zarówno z art. 88 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. jak i z art. 5 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. wynika, że prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi, nie jest źródłem uprawnień do kierowania pojazdami lecz jest dokumentem stwierdzającym, że dana osoba posiada takie uprawnienie. Źródłem uprawnień do kierowania pojazdami jest spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych przez prawo, a mianowicie: zdanie egzaminu państwowego (teoretycznego i praktycznego), odbycie wymaganego szkolenia, uzyskanie wymaganego orzeczenia lekarskiego i osiągnięcie wymaganego wieku i z chwilą spełnienia tych przesłanek dana osoba nabywa uprawnienie do kierowania pojazdami, zaś prawo jazdy jest jedynie dokumentem potwierdzającym posiadanie takich uprawnień.
Uzyskanie przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z 20 czerwca 1997 r., a przed wejściem w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. Z dniem 30 listopada 2012 r. G. G. spełnił wszystkie ustawowe przesłanki do otrzymania prawa jazdy kategorii A, nie został jedynie wydany dokument potwierdzający nabycie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A. W sytuacji gdy skarżący nabył te uprawnienie w dniu 30 listopada 2012 r. to wydanie prawa jazdy winno nastąpić na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 czerwca 1997 r. Przyjęcie odmiennego poglądu, że prawo jazdy winno zostać wydane na podstawie przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r., stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, oznaczałoby bowiem, że do zdarzenia prawnego zamkniętego czasowo w dniu 30 listopada 2012 r. (nabycie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A) zastosowanoby nową ustawę.
Pogorszyłoby to sytuacje prawną skarżącego gdyż nowe uregulowanie podwyższało wiek do 24 lat, jako jedną z przesłanek otrzymania prawa jazdy kategorii A. Nowe uregulowanie jest zatem niekorzystne dla skarżącego i naruszenie zasady lex retro non agit oznaczałoby jednocześnie naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych oraz zaufania obywatela do organów państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 139 oraz art. 125 pkt 10 lit. b/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), przez błędną wykładnię, iż w stosunku do każdej osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, która zdała egzamin państwowy wymagany do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii przed dniem 19 stycznia 2013 r. – powinien mieć zastosowanie rozdział 1 działu IV ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.);
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, w związku z § 9 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1005 ze zm.), przez błędną wykładnię, iż datą uzyskania uprawnienia nie jest data wydania prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, lecz data ukończenia z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego na prawo jazdy określonej kategorii;
- 3. § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r., przez błędną wykładnię, iż dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia oraz opłaty ewidencyjnej winien być przedłożony przez osobę ubiegającą się o wydanie po raz pierwszy prawa jazdy dopiero w momencie wydania prawa jazdy;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- 5. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, przedstawienie oceny prawnej wzajemnie sprzecznej, niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw.
W sprawie, jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, istotą jest według których przepisów należy oceniać spełnienie przez G. G. przesłanek do wydania prawa każdy kategorii A, tj. czy wg ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: ustawa o ruchu, czy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), dalej: ustawa.
Oba ww. akty prawne uznają prawo jazdy za dokument potwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami, przy czym dokument ten wydawany jest przez właściwy organ na wniosek ubiegającego się o potwierdzenie posiadanych uprawnień. Wydanie prawa jazdy uzależnione jest od spełnienia przesłanek, świadczących o nabyciu uprawnień do kierowania pojazdami, przy czym jeżeli idzie o oba akty, przesłanki te są w istocie tożsame. Są nimi – minimalny wiek, orzeczenie lekarskie i psychologiczne, odbycie szkolenia, zdanie egzaminu praktycznego, zamieszkiwanie przez określony czas na terytorium RP – art. 90 ust. 1 ustawy o ruchu i art. 11 ust. 1 ustawy. Różnica jest w zasadzie tylko co do określenia minimalnego wieku.
Jeśli idzie o wydanie prawa jazdy kat. A, o jakie ubiegał się G. G., ustawa o ruchu przewidywała wiek 18 lat, ustawa zaś podwyższyła ten wiek na 24 lata. Spełnienie tej przesłanki jest istotne w sprawie.
W sprawie jest bezsporne, że G. G. spełniał przesłanki przewidziane do otrzymania prawa jazdy kat. A wg przepisów ustawy o ruchu, bowiem to przed 19 stycznia 2013 r., tj. dniem wejścia w życie – z pewnymi wyjątkami – przepisów ustawy spełniał wymagania przewidziane przepisami ustawy o ruchu. Przed wydaniem tej ustawy złożył do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego wniosek o wydanie prawa jazdy kat. A, odbył szkolenie, złożył, z wynikiem pozytywnym, praktyczny egzamin, ukończył 18 lat. Jednak wniosek o wydanie prawa jazdy Wojewódzki Ośrodek Prezydentowi Miasta Łodzi – organowi właściwemu do wydania prawa jazdy – skierował już pod rządami ustawy, która wprowadziła wymóg ukończenia 24 lat, jako jedną z przesłanek wydania prawa jazdy ww. kategorii.
Wniosek G. G. spotkał się z odmową wydania prawa jazdy z uwagi na brak osiągnięcia minimalnego wymaganego wieku. Tę odmowę Wojewódzki Sąd uznał za naruszającą prawo, z czym należy się zgodzić.
Uprawnienie do kierowania pojazdami G. G. nabył już pod rządzami ustawy o ruchu drogowym, tylko jego wniosek do właściwego organu przez prowadzącego szkolenia i egzaminy został przekazany już pod rządami nowych przepisów. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że zastosowanie nowej regulacji w stosunku do podmiotu, który nabył prawo pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów oznaczałoby działanie prawa wstecz, przy tym z uwagi na niewywiązanie się z obowiązku przekazania wniosku o wydanie prawa jazdy właściwemu organowi przez podmiot publiczny, zajmujący się szkoleniem i egzaminem na kierowców. Zastosowanie nowych przepisów pogarsza sytuację G. G., narusza jego już nabyte prawo. Nowe przepisy bowiem zmieniają jedną z dotychczasowych przesłanek nabycia uprawnień – wiek. G. G. nabył już uprawnienia, które wymagały tylko potwierdzenia stosownym dokumentem.
W takiej sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie prawo jazdy powinno było zostać wydane, jako potwierdzenie posiadanych uprawnień, tylko że wedle nowych już uregulowań, co do samej techniki wydania i wzoru dokumentu.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).