Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 744/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.N. na decyzję nazwaną pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 37 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji powierzył podkom. S.N. – specjaliście Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego w [...] z dniem [...] lipca 2014 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym. Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Komendant Miejski Policji odwołał skarżącego z tego powierzenia z dniem [...] czerwca 2015 r. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 37 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym z dniem [...] września 2015 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 37 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 29 grudnia 2015 r. odwołał skarżącego z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Zespołu ds.
Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w [...] i jednocześnie z dniem [...] grudnia 2015 r. ponownie powierzył mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty, tym razem z uwagi na zmianę struktury organizacyjnej Komendy – Referatu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w [...], z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym.
Składając raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący podniósł, że ponowne powierzenie mu obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty bez określenia okresu pełnienia tych obowiązków stanowi naruszenie art. 37 ustawy o Policji.
W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] przywołał treść art. 45 ust. 3 ustawy o Policji i stwierdził, że przełożony posiada prawo do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działania Policji oraz interesu policjanta.
Tym samym jest uprawniony do podjęcia suwerennej decyzji w sprawie mianowania policjanta na wyższe stanowisko i jest to decyzja uznaniowa, a jej ramy zakreśla art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w rozpatrywanej sprawie - interes służby). Ponadto jednym z podstawowych warunków wykonywania zadań powierzonych Policji jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa wskazana ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu, m.in. decyzji o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku na podstawie art. 37 ustawy Policji. Powierzenie obowiązków na danym stanowisku jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Służy zapewnieniu realizacji ustawowych zadań służbowych, gdy w danej chwili nie ma możliwości ani przeniesienia na stanowisko odpowiedniego policjanta, ani też nie można nikogo na nie delegować.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.N. zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie art. 37 ustawy o Policji oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Skarżący podniósł, że Komendant Policji w udzielonej odpowiedzi powołuje się na art. 7 k.p.a. wskazując interes społeczny jako tożsamy z interesem służby a całkowicie ignoruje słuszny interes policjanta. Ponadto, w ocenie skarżącego, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy przy czym wskazany okres jest sumą wszystkich okresów powierzania obowiązków w miejscowości. Natomiast już wcześniej powierzano mu pełnienie obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o odrzucenie skargi wyjaśniając, że czynność powierzenia pełnienia obowiązków służbowych policjantowi na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), nie jest dokonywana w formie administracyjnej.
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 591/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił przedmiotową skargę uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2797/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. NSA stwierdził, że organ w stosunku do skarżącego skorzystał trzykrotnie z uprawnienia określonego w art. 37 ustawy o Policji, powierzając mu każdorazowo pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Sąd pierwszej instancji nie ustalił czasokresu trwania przedmiotowego powierzenia dokonanego rozkazami personalnymi z dnia [...] września i z dnia [...] grudnia 2015 r. W konsekwencji nie wyjaśnił, jak długo od dnia [...] września 2015 r. trwał okres powierzenia wyżej wymienionemu policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku.
W związku z powyższym nie rozważył, czy na skutek działań organu faktycznie nie nastąpiło przeniesienie skarżącego na inne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej, stanowiące decyzję administracyjną, od której policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ustawy o Policji).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że będące przedmiotem skargi pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2016 r. stanowi decyzję administracyjną. Pismo to spełnia wszystkie wymogi z art. 104 § 1 k.p.a. Treść pisma pozwala również przyjąć, że stanowi ono rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji zawarte w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z zaleceniami wynikającymi z postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt
I OSK 2797/16 zobowiązany był do ustalenia, czy zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygniecie miało charakter powierzenia pełnienia obowiązków służbowych czy też stanowiło ono decyzję o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko służbowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, pomimo powołania w podstawie prawnej organu I instancji art. 37 ustawy o Policji, rozkaz personalny w swojej istocie dotyczył przeniesienia na inne stanowisko. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia między innym fakt, że organ trzykrotnie, w następujących po siebie okresach czasu powierzał skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Rozkazami personalnymi z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] września 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r. organ powierzał skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Komendy – Referatu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w [...]. Łączny okres pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty przekracza okres 12 miesięcy, o którym mowa art. 37 ustawy o Policji.
Dodatkowo za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, iż w przypadku decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe ustawodawca zaznaczył, że przeniesienie takie może mieć miejsce na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, gdy tymczasem w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. okresu takiego nie wskazano. O ile więc powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku, jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, to należy mieć na uwadze, że może mieć ono tylko i wyłącznie charakter czasowy. Zdaniem Sądu takiego charakteru nie miał rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. Istota rozstrzygnięcia organów Policji miała charakter trwały, wobec czego nie sposób przyjąć, aby ich podstawę stanowił art. 37 ustawy o Policji. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę prowadziłoby do wypaczenia istoty regulacji zawartej w art. 37 ustawy o Policji.
W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ Policji z omawianej instytucji korzysta kilkukrotnie w stosunku do tego samego funkcjonariusza w następujących po sobie odstępach czasu. Takie działanie organu zakwalifikowane musi zostać jako przeniesienie na inne stanowisko, tj. decyzja, o której mowa w art. 32 ustawy o Policji. Decyzje te mają charakter uznaniowy. Ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes obywatela (w tym przypadku policjanta). Kontrola sądowa takiej decyzji jest ograniczona jedynie do ustalenia, czy podjęta decyzja nie nosi cech dowolności i czy została wyczerpująco uzasadniona. Według Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nie pozwala przyjąć, ażeby organ rozważył, czy za przeniesieniem skarżącego na inne stanowisko przemawiał interes służbowy Policji oraz interes funkcjonariusza. Sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji nie spełnia wymagań określonych art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd podkreślił również, że w przypadku przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko niezbędne jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne.
Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał nadto, że prowadząc ponownie postępowanie Komendant Wojewódzki Policji powinien wziąć pod uwagę rozważania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, w szczególności co do charakteru rozstrzygnięć wydawanych w stosunku do skarżącego przez Komendanta Miejskiego Policji. Decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy powinna odpowiadać wskazanym powyżej wymaganiom, przede wszystkim organ powinien wyjaśnić czy za podjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia interes służbowy Policji oraz interes funkcjonariusza. Ponadto organ powinien zbadać czy odwołanie w rozpoznawanej sprawie zostało złożone w ustawowym terminie. W przypadku uznania, że skarżący ustawowego terminu nie dotrzymał, z uwagi na brak stosownego pouczenia w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r., organ powinien rozważyć pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] reprezentowany przez pełnomocnika wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. i art. 1 k.p.a. poprzez uchylenie stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2016r. w wyniku wadliwego uznania tego stanowiska za decyzję administracyjną w wyniku oceny, iż raporty Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września i [...] grudnia 2015 r. o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji stanowią decyzje administracyjne z art. 32 ustawy o Policji, a zatem taki też charakter ma wskazane stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], mimo iż nieprzerwany okres trwania powierzenia obowiązków z art. 37 ustawy o Policji nie był dłuższy niż 12 miesięcy,
- 2. art. 190 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie - w wyniku uznania przez Sąd pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2016r. jako decyzji administracyjnej i uznania, że decyzje administracyjne stanowiły też rozkazy personalne Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września i [...] grudnia 2015 r., wbrew wykładni prawa i wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz niezasadne przyjęcie, iż przerywane okresy powierzenia wykonywania obowiązków z art. 37 ustawy podlegają zaliczeniu do 12 miesięcznego dopuszczalnego okresu ich powierzenia, a w rezultacie błędne uznanie, bez wyjaśnienia jak długo od [...] września 2015 r. trwał okres powierzenia policjantowi obowiązków na innym stanowisku, iż okres tego powierzenia trwał dłużej niż 12 miesięcy, w wyniku czego - wadliwe uznanie, iż sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, mimo iż jako akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej takiej właściwości nie podlega, co skutkować powinno odrzuceniem skargi
Nadto - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 3. w rezultacie niezastosowania się do wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Sąd I instancji naruszył też art. 37 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak wskazania w rozkazie wydanym na tej podstawie okresu powierzenia pełnienia obowiązków decyduje o trwałości rozkazu oraz poprzez mylne uznanie, iż na poczet 12 miesięcznego okresu powierzenia obowiązków w tym trybie zalicza się nie jedynie nieprzerwane okresy powierzenia, lecz nadto okresy przerwane, w tym okres od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2015r. i tym samym o uznaniu tego rozkazu za decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 32 ustawy o Policji (w rozumieniu art. 104 k.p.a.), mimo iż czas trwania powierzenia wykonywania obowiązków w trybie tego przepisu nie trwał nieprzerwanie dłużej niż 12 miesięcy, w wyniku czego
- 4. naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż sytuacja, w której organ Policji korzysta z instytucji powierzenia z art. 37 tej ustawy kilkukrotnie w następujących po sobie odstępach czasu, mimo istnienia przerw w tym powierzeniu, w stosunku do tego samego funkcjonariusza uznana być musi za przeniesienie na inne stanowisko w drodze decyzji administracyjnej z art. 32 tej ustawy bez względu na faktycznie trwający i nieprzerwany okres powierzenia obowiązków z art. 37 ustawy o Policji.
W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasadzenie kosztów postępowania na rzecz organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że raporty Komendanta Miejskiego Policji w [...] o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji stanowią decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 32 ustawy o Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 37 ustawy o Policji "policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone".
Analiza stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Poznaniu pozwala na przyjęcie, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2016 r. stanowiło w istocie decyzję administracyjną.
Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do akceptacji swoistego obejścia prawa jakim były kolejne pisma Komendanta Policji w [...] o powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku.
Wspomniany art. 37 ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że okres powierzenia obowiązków na innym stanowisku może przekroczyć 12 miesięcy w czasie całego okresu służby policjanta bez względu na to czy jest to jednorazowe powierzenie czy też odbywa się w kilku okresach czasu.
Wobec trzykrotnego powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku i przekroczenia 12 miesięcy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku zgodnie z art. 37 ustawy o Policji jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym i dotyczy sfery dyspozycyjności policjanta.
Jednak ustawodawca umożliwia ten akt w ramach wyraźnie zakreślonych ram czasowych.
Słusznie uznał WSA w Poznaniu, że rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r. wykraczał poza dyspozycje art. 37 ustawy o Policji i miał charakter trwały a przez to nie można uznać, że wspomniany artykuł był podstawą prawną tego aktu.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy rozkaz personalny jako decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 32 ustawy o Policji i stąd zasadne są wskazówki WSA w Poznaniu udzielone Komendantowi Wojewódzkiemu Policji dotyczące ram uznania wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie interesu służbowego Policji oraz interesu funkcjonariusza.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.