Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 460/13, po rozpoznaniu skargi P. O. na bezczynność Rektora Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przyznania stypendium projakościowego na rok akademicki 2012/2013 w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 czerwca 2012 r. P. O. złożył do Rektora Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie wniosek o przyznanie stypendium projakościowego na IV rok studiów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówiono P. O. zwiększenia stypendium doktoranckiego.
Skarżący w dniu 30 października 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją.
W dniu 9 listopada 2012 r. wnioskodawca otrzymał wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie stypendium projakościowego w roku akademickim 2012/2013.
Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.
W dniu 28 czerwca 2013 r. P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Głównej Szkoły Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Rektor Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie podniósł, iż pismem z dnia 9 listopada 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie stypendium projakościowego na rok 2012/2013 poprzez przesłanie wymaganych dokumentów. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, iż nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie, pismem z dnia 22 listopada 2012 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że Rektor SGGW pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącego z dnia 22 listopada 2012 r. o przyznanie stypendium projakościowego bez rozpoznania prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Stypendialnej Wydziału Medycyny Weterynaryjnej SGGW z dnia [...] lipca 2012 r.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że skarżący wnioskiem z dnia 28 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie o przyznanie stypendium projakościowego na IV roku studiów. Decyzją prorektora ds. nauki z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 200a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 107 k.p.a. oraz postanowień Regulaminu przyznawania i wypłacania kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych dla doktorantów SGGW, odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium w roku akademickim 2012/2013. Od tej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nie budzi zatem wątpliwości, iż przedmiotem oceny Rektora SGGW nie jest prawidłowość wniosku wszczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., do którego ma zastosowanie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i zakończone decyzją, od której został wniesiony środek odwoławczy z art. 127 § 3 k.p.a. To z kolei nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w formach przewidzianych przepisami k.p.a. Zatem organ w tym postępowaniu obowiązany był w pierwszej kolejności w fazie wstępnej zbadać, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny (czy odwołanie pochodzi od strony, czy zostało wniesione na decyzję podlegającą zaskarżeniu, czy odwołanie wniesiono od decyzji doręczonej stronie) i czy zostało wniesione w terminie. Następnie, w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejś z przeszkód procesowych organ wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Natomiast gdy takowe nie występują, rozpoznaje sprawę oraz wydaje decyzję w ramach rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 § 1 i 2 k.p.a.
Skoro Rektor Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej, to nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności poprzez błędne cofnięcie się do fazy wstępnej postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzona w bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącego, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 200, 200a i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 7 k.p.a., art.. 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów, uwzględnienie skargi i przyjęcie, że Rektor jako organ odwoławczy rozpoznający sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był uprawniony do żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. oraz nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., ewentualnie art. 134 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy organ pozostaje w bezczynności w sytuacji gdy po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązuje stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawia wniosek bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia tych braków.
Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, jeżeli zaś załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle art. 36 § 1 k.p.a. wymagane jest także, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.
Ponadto wskazać należy, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 k.p.a. Norma ta stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Generalnie należy więc przyjąć, że uprzedzenie o możliwości zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. mogło nastąpić w początkowej fazie postępowania, gdy złożony wniosek nie wszczął postępowania, z uwagi na braki formalne. Instytucja ta nie ma jednak zastosowania do trwającego postępowania administracyjnego. W sytuacji kiedy wniosek strony wszczął postępowanie administracyjne i w postępowaniu tym wydano decyzję instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania nie może być stosowana. Skoro celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, to temu powinna służyć działalność organów zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Toczące się postępowanie administracyjne musi w takich okolicznościach zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, bądź kończącej sprawę w inny sposób. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje natomiast, że organ administracji pozostaje w bezczynności. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Niesporne bowiem jest, że po wpłynięciu wniosku P. O. o przyznanie stypendium projakościowego na rok akademicki 2012/2013, organ w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję odmawiającą zwiększenia stypendium doktoranckiego, od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie dokumentów, tj. opinii opiekuna naukowego lub promotora na temat osiągnięć w pracy naukowej oraz opinii Kierownika Katedry [...] Wydziału Medycyny Weterynaryjnej SGGW na temat jakości prowadzonych zajęć dydaktycznych. Następnie uznając, że strona nie wywiązała się z nałożonego obowiązku uzupełnienia w pełni przedłożonej dokumentacji, pozostawiono wniosek bez rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie Rektor Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie powinien podjąć rozstrzygnięcie w ramach dyspozycji art. 138 k.p.a. Niepodjęcie takiego rozstrzygnięcia w terminie zakreślonym art. 35 § 1 k.p.a. i niezastosowanie dyspozycji art. 36 k.p.a. powoduje, że organ pozostaje bezczynny. Nie można bowiem pozostawić bez rozpoznania wniosku w sytuacji gdy postępowanie zostało prawidłowo wszczęte.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.