Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/12, oddalił skargę Z. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Krakowskie Fabryki Mebli w Krakowie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Krakowie przy ul. [...], obręb [...] Bieżanów, oznaczonego jako działka nr 17 o powierzchni 138693 m2.
Z. D. w dniu 14 sierpnia 2008 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją Wojewody Krakowskiego co do dawnych działek (parcele katastralne) nr [...]/160 i nr [...]/55, które weszły w skład działki nr 17, ujętej w tej decyzji. Wniosek o wznowienie oparto na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. braku udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzając, że przed wydaniem decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. nie został złożony wniosek o zwrot przedmiotowych parcel katastralnych. W tej sytuacji poprzedni właściciel lub jego spadkobierca dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i jest stroną wszystkich postępowań administracyjnych toczących się względem takiej nieruchomości. Z. D. nie przysługiwał zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na dzień uwłaszczenia nie był złożony, a więc nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro więc roszczenia o zwrot nie były zgłoszone ani do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, to nie było podstaw do wznowienia postępowania. Z akt nie wynika także, aby odwołujący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskał prawa rzeczowe do działki objętej tą decyzją (lub części tej działki). Wnioskodawca nie posiada zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a więc i legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Minister podkreślił, że w trakcie postępowania uwłaszczeniowego nie są też badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, gdyż należy to do postępowania o zwrot.
Z. D. złożył skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1114/10, uchylił decyzje organów obu instancji.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy te przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czym naruszyły art. 149 § 2 w związku z § 1 kpa. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. W odniesieniu do odmowy wznowienia postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 805/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa materialnoprawne warunki uzyskania przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody wydawanej w takiej sprawie jest stwierdzenie nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na tym gruncie budynków, z czego wynika, że w takim postępowaniu wojewoda zobowiązany był do ustalenia, czy spełnione zostały pozytywne warunki takiego nabycia oraz czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tych praw nie stoją na przeszkodzie prawa osób trzecich. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich oznacza zatem materialnoprawny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie zaś warunek procesowy, dlatego wojewoda zobowiązany był przy wydawaniu decyzji w trybie określonym w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalić jedynie, czy w chwili orzekania istniały prawa osób trzecich na nieruchomości będącej przedmiotem orzekania, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o potwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej.
Przy ustaleniu braku przysługiwania praw do przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim i stwierdzeniu spełnienia pozytywnych warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpił skutek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z dniem 5 grudnia 1990 r., dlatego wojewoda zobowiązany był w takim przypadku wydać deklaratoryjną decyzję potwierdzającą to uwłaszczenie. NSA podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej w 1991 r., jak również wniosek taki nie został złożony także przed wnioskiem o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, że były właściciel nieruchomości w żaden sposób nie przejawił w przeszłości zamiaru ubiegania się o jej zwrot. Zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem osób uprawnionych, lecz jedynie uprawnieniem zależnym od ich woli.
Niezłożenie takiego wniosku było zatem wynikiem woli osoby uprawnionej, a nie wynikiem braku wiedzy o możliwości złożenia takiego wniosku. Dopiero zaś zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia te zostały zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak jest podstaw prawnych do przypisania wojewodzie naruszenia prawa w postaci pominięcia tych osób przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej jako stron postępowania, skoro osoby te nie ujawniły swoich praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W takim przypadku osoby te nie są stroną postępowania uwłaszczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął więc na stanowisku, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym wojewoda zobowiązany był poszukiwać osób uprawnionych, aby poinformować je o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia, skoro przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego nie jest poszukiwanie osób uprawnionych do zgłoszenia określonych roszczeń, lecz stwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej na dzień 5 grudnia 1990 r. Podsumowując NSA stanął na stanowisku, że błędna wykładnia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego też uchylił zakażony wyrok i zwrócił sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 805/11. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwrotowego. Powiązanie tych postępowań występuje tylko ze względu na wpływ toczącego się postępowania zwrotowego na postępowanie uwłaszczeniowe, przejawiający się tym, że postępowanie uwłaszczeniowe nie może się zakończyć dopóki trwa postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązkiem organu uwłaszczeniowego jest zatem sprawdzenie, czy toczy się postępowanie zwrotowe, czy został złożony taki wniosek. Niewątpliwie rolą organu uwłaszczeniowego nie jest badanie, czy nieruchomość potencjalnie może podlegać zwrotowi, kto jest byłym właścicielem tej nieruchomości lub jego następcą prawnym, czy osoba ta jest zainteresowana zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Działania te nie są bowiem związane z przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, lecz dotyczą innej materii i innego postępowania administracyjnego dotyczącego możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że organ uwłaszczeniowy jest uprawniony do ustalania kręgu stron postępowania zwrotowego oraz badania istnienia ustawowych przesłanek możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwrotowego. Ponadto dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia te zostały zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak jest podstaw prawnych do uznania tych osób za strony postępowania uwłaszczeniowego, skoro osoby te nie ujawniły swoich praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej.
Oznacza to, że w takim przypadku osoby te nie są stronami postępowania uwłaszczeniowego. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Krakowskie Fabryki Mebli w Krakowie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Skarżący Z. D. w dniu 14 sierpnia 2008 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją Wojewody Krakowskiego. Wniosek o zwrot przedmiotowych działek został złożony przez skarżącego dopiero w dniu 13 lutego 2009 r. Wniosek o zwrot przedmiotowych parcel katastralnych został zatem złożony po wydaniu decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. a także po złożeniu w dniu 14 sierpnia 2008 r. wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego.
Oznacza to, że na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej nie był złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie toczyło się w tej sprawie żadne postępowanie administracyjne. Dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego powodu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, a w rozpatrywanej sprawie skarżący lub jego poprzednik prawny, dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i jest stroną wszystkich postępowań administracyjnych toczących się względem takiej nieruchomości.
Podsumowując Sąd stwierdził, że dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia zostały zgłoszone dopiero po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to brak jest podstaw prawnych do uznania skarżącego (lub jego poprzednika prawnego) za strony postępowania uwłaszczeniowego. W takim przypadku skarżący (lub jego poprzednik prawny) nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego. Ponieważ z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskał prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, oznacza to, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że Z. D. nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zasadnie zatem w rozpatrywanej sprawie organy na podstawie art. 149 § 3 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania, odmówiły wznowienia postępowania uwłaszczeniowego.
Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 w związku z art. 190 p.p.s.a.
Z. D. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. przez samodzielne wydanie wyroku sprzecznego z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OPS 15/98 z dnia 15 lutego 1999 r., tj. bez uprzedniego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że NSA w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, wskazał, że "złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 (...) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 (...), nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości". Teza ta wynika właśnie z przesądzenia przez NSA w składzie siedmiu sędziów, iż poprzedni właściciel jest stroną postępowania uwłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W tej sytuacji, pomimo wydanego przez NSA wyroku i pomimo treści art. 190 p.p.s.a., WSA w Warszawie powinien zwrócić się do odpowiedniego składu sądu w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., a nie poprzestać na wykładni prawa dokonanej przez NSA w składzie trzech sędziów, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98), gdyż przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi niewątpliwie lex specialis w stosunku do art. 190 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten został naruszony przez Sąd Wojewódzki w wyniku wydania wyroku sprzecznego z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OPS 15/98 z dnia 15 lutego 1999 r., bez uprzedniego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi sądu.
Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie natomiast do art. 100 tej ustawy ocena prawna zawarta w uchwałach NSA wyrażonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że wojewódzkie sądy administracyjne są związane jedynie oceną prawną dokonaną w orzeczeniu NSA, sądów tych nie wiąże natomiast taka ocena dokonana w uchwale NSA wydanej przed dniem 1 stycznia 2004 r. z powodu występujących w sprawie istotnych wątpliwości prawnych.
Wbrew więc stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kwestii mocy wiążącej takiej uchwały nie będzie miał zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy tylko uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie przepisów tej ustawy, czyli podjętych po dniu 1 stycznia 2004 r. Natomiast nie odnosi się do uchwał podjętych przed tą datą, czyli w trybie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), a taką jest wymieniona uchwała z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPS 15/98 (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. I OSK 1043/07, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. I FSK 1795/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008, sygn. II SA/Gl 46/08, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa-Kraków 2006, s. 441.).
Niewątpliwie, mimo że uchwały NSA podjęta przed dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły formalnie moc wiążącą, to prezentowane w nich poglądy prawne zachowały charakter wykładni sądowej, do której można się aktualnie odwoływać. Nie oznacza to jednak możliwości zastosowania przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. w stanie prawnym niniejszej sprawy.
W konsekwencji bezprzedmiotowa stała się ocena relacji tego przepisu do unormowania zawartego w art. 190 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej, a konkretnie zawartą w niej podstawą, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się w szerszym zakresie do argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu.
Zauważyć jednak należy, że wobec niezasadności zarzutu naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. w konsekwencji nietrafne było wnioskowanie, że Sąd Wojewódzki nie był na mocy art. 190 p.p.s.a. zawiązany wykładnią dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 r.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.