Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., IV SA/Wr 165/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w S. z filiami w P. oraz S. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja RP zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz – Kraków 2003, s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 2).
Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że elementami tworzącymi zręby prawnoustrojowe szkoły są te wskazane w akcie założycielskim: typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a pewnej kategorii szkół także obwód. Zmiana dowolnego elementu aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o.
Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły (art. 58 ust. 1 u.s.o.). Ustawa ta nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie jego językowego rozumienia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik Języka Polskiego. Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś, Warszawa 2011, s. 1200-1201) czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 1996 r., s. 111; Domowy popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że nietrafna byłaby tutaj wykładnia systemowa przyjmująca rozumienie siedziby z art. 41 K.c., tj. jedynie przez miejscowość. Pojęcie siedziby jest bowiem jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 58 ust. 2 u.s.o.), na gruncie u.s.o. pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła – prowadzi świadczenie usług oświatowych.
Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 u.s.o., jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 133 i n.), albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję.
W omawianej sprawie doszło do przeniesienia siedziby filii Szkoły Podstawowej w S. z miejscowości P. do miejscowości G., a nowa jednostka miała działać pod nazwą "Szkoła Podstawowa w B. z filią w G.". Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymaga zatem ustalenia, czy przedmiotową zmianę należy uznać za przekształcenie, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a co za tym idzie, czy wymaga ono przeprowadzenia procedury określonej w art. 59 ust. 1, ust. 2, 2c, 3 oraz ust. 4 u.s.o.
Jedna grupa orzeczeń prezentuje stanowisko, że brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacji szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. W konsekwencji przyjęto, że zmiana siedziby filii szkoły nie wymaga wdrożenia procedury właściwej dla likwidacji szkoły (wyrok NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2121/10).
Pojawiła się też linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o., a zatem procedura jego dokonania wynika z odpowiednio stosowanych art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. (wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). Stanowisko i zasadniczy tok rozważań przedstawiony w tym orzeczeniu podzielił Sąd I instancji. Jak stanowi art. 59 ust. 6 u.s.o., przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373).
Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej – gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe – mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe – nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57).
W powołanym wyżej wyroku NSA wyjaśniono, na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 przy przekształceniu szkoły, polegającym np. na zmianie jej siedziby. W tym celu należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnoszącą się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia. Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. zawiera zatem normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Odnieść można tutaj wszystkie ustalenia, jakie poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły, a zatem informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Poinformowanie nie musi nastąpić na piśmie; udokumentowane powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów (uczniów w szkole dla dorosłych) czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym, wraz z protokołem (stenogramem) tego zebrania. Ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach j.s.t. (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty.
Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo). Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem organ powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem rzeczonych 6 miesięcy (por. wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09).
Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 2). Odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu szkoły będzie miał także art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 6 u.s.o., co oznacza, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły (czy zespołu szkół), jak i uchwała przekształcająca szkołę (zespół szkół), mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2).
Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy Sąd wskazał, że Rada Gminy nie zastosowała stosownej procedury poprzedzającej przekształcenie szkoły, tj. poza zawiadomieniem rodziców uczniów o terminie planowanej zmiany siedziby jednej z filii szkoły, nie podjęła uchwały intencyjnej o zamiarze przekształcenia (przeniesienia) filii szkoły, nie sporządziła uzasadnienia zaskarżonej uchwały zawierającego motywy przekształcenia, ani nie zasięgnęła opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. – stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. – kuratora oświaty, w przedmiocie uchwały o przekształceniu szkoły. Brak przeprowadzenia stosownej procedury poprzedzającej przekształcenie (przeniesienie) siedziby filii szkoły stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 u.s.o. przez uznanie, iż na gruncie wskazywanych wyżej przepisów przeniesienie siedziby filii istniejącej szkoły należy traktować tak samo jak likwidację istniejącej szkoły.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w wyniku niedopuszczalnej (rozszerzającej) wykładni pojęcia "przekształcenie", o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. Tym samym, podzielić należy pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2121/10 oraz wyroku WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/OL615113. W wyrokach tych wskazuje się, iż w ustawie o systemie oświaty nie zostało zdefiniowane pojęcie "likwidacji szkoły". Skoro tak, to przedmiotowe pojęcie winno podlegać przede wszystkim reżimowi właściwemu dla wykładni językowej.
Tym samym pojęcie "likwidacji szkoły" winno być utożsamiane z całkowitym zaprzestaniem jej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował ponadto, że "brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia likwidacja szkoły i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Sama zaś zmiana siedziby danej szkoły nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 u.s.o.), ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły". Także inne doświadczenia orzecznicze wypracowane w toku wykładni sądowej ustawy o systemie oświaty wskazują na dopuszczalność zmiany siedziby szkoły bez konieczności wyczerpania procedur właściwych dla jej likwidacji.
W orzecznictwie wskazywano także, że ustawa ta nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że "ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 u.s.o. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem zmiany obowiązującej w gminie sieci szkół (vide: wyroki NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2121/10 i z 18 lipca 2008 r., I OSK 235/08)". W stanie faktycznym tej sprawy sieć szkół została skorygowana. Powyższa okoliczność wskazuje, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała może być traktowana tak jak uchwała o likwidacji szkoły. Skoro doszło jedynie do zmiany adresu filii istniejącej szkoły podstawowej, to sama szkoła nadal funkcjonuje w ramach dotychczasowej siedziby głównej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są trafne.
Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął w niniejszej sprawie, że przeniesienie siedziby filii Szkoły Podstawowej w S. z miejscowości P. do miejscowości G. stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o., ponieważ adres szkoły stanowi jeden z elementów konstytuujących tą placówkę oświatową. Wykładnia ta jest wadliwa, ponieważ przeniesienie siedziby filii szkoły nie jest jej likwidacją, nawet gdy doszło do zmiany nazwy szkoły. Należy bowiem widzieć różnicę między przekształceniem szkoły, a zmianą siedziby filii tej szkoły. Zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała nie może być traktowana tak jak uchwała o likwidacji szkoły, skoro doszło jedynie do zmiany adresu filii istniejącej szkoły podstawowej, zaś sama szkoła nadal funkcjonuje w ramach dotychczasowej siedziby głównej – por. wyroki NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2121/10 i z 18 lipca 2008 r., I OSK 235/08.
Zatem nie ulega wątpliwości, że do zmiany będącej przedmiotem uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] stycznia 2016 r. nie będzie miała zastosowania procedura wynikająca z odpowiednio stosowanego art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.