Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 2 w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej M[...] na okres od dnia 1 września 2019 r. do 31 marca 2020 r., mimo że na ten okres przyznano i wypłacono już specjalny zasiłek opiekuńczy;
- 2) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalnym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, chociaż po złożeniu takiego wniosku nadal była realizowana decyzja przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy, a w konsekwencji stwierdzenie, iż w okolicznościach sprawy możliwym jest przyznanie skarżącej M[...] świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2019 r. do 31 marca 2020 r.;
- 3) art. 17 ust. 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wypłaconym jej specjalnym zasiłkiem opiekuńczym;
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
- a) gdyż w okolicznościach sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;
- b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Kolegium nie spełniło obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Kolegium w ww. zakresie, podczas gdy organ odwoławczy w sposób dostateczny dokonał ustaleń i wyjaśnił istotę sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez M[...] decyzji, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium w ww. zakresie, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego oraz nie naruszyło przepisów postępowania;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż skarga M[...] – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, a z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i C) p.p.s.a.;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wskazanie, że Kolegium przyznając skarżącej M[...] świadczenie pielęgnacyjne po uprawomocnieniu się wyroku, powinno dokonać "kompensaty" świadczenia pielęgnacyjnego i (wypłaconego już) specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od "momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego", do którego to działania brak podstawy prawnej, co w efekcie czyni zaskarżony wyrok niewykonalnym
Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uwagi jednak na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się generalnie do kwestii błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od tych właśnie zarzutów.
Niezbędne jest także podkreślenie, że sporem w niniejszej sprawie nie jest objęte to, iż skarżąca pozostaje uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Spór dotyczy natomiast daty, od której świadczenie pielęgnacyjne winno zostać jej przyznane, a to z uwagi na zbieg tegoż świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był skarżącej przyznany w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kwestie te trafnie akcentował Sąd I instancji. Tak też pole istniejącej w sprawie kontrowersji zakreślił autor skargi kasacyjnej. Poruszając się zatem wyłącznie w ramach tego zagadnienia prawnego należy dostrzec, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.), a także gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.).
Powyższa negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 4 u.ś.r.).
Na gruncie powyższych regulacji kluczowe znaczenie ma żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 25 września 2019 r. (art. 61 ust. 1 k.p.a.). Trafnie wniosek ten Sąd I instancji poddał analizie stwierdzając, iż skarżąca w momencie jego złożenia, miała świadomość występującego zbiegu przysługujących jej uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, i dokonała wówczas jednoznacznego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem świadczenia dla niej korzystniejszego. Co więcej, skarżąca zwróciła się wówczas do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, wyraźnie powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zasadnie w takiej sytuacji Sąd I instancji zauważa, że żądanie skarżącej wyrażone we wniosku z dnia 25 września 2019 r., pozostawało jasne i zrozumiałe. Pomimo tego, kwestie te nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, który w sposób prawnie wadliwy, odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jakkolwiek zasadniczą wadliwość owej decyzji organu I instancji usuwała zaskarżona decyzja, to jednak pomijała ona fakty związane z treścią wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż przyznanie skarżącej zaskarżoną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2020 r., pomija nie tylko treść żądania wniosku, ale także wyraźnie dokonany wybór jednego z dwóch zbiegających się świadczeń oraz jasno sformułowany wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięcie powyższych okoliczności przy ustalaniu treści żądania strony (art. 61 § 1 k.p.a.) stanowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji prowadziło do pominięcia wśród ustaleń daty, w której wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Powyższe ustalenie ma natomiast kluczowe znaczenie na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r., bowiem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organy nie kwestionowały natomiast prawidłowości i kompletności wniosku skarżącej z dnia 25 września 2019 r.
W takiej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r., skoro daje ona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek strony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Trafnie w tym kontekście Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, iż organy administracji nie powinny czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa do wyboru skorzystać (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym jednak zauważyć, iż pogląd o tym, że "nie można wymagać od strony uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane", jako dalej idący, nie do końca odpowiada stanowi niniejszej sprawy. Wszak skarżąca złożyła wyraźne oświadczenie o wyborze korzystniejszego dla niej świadczenia, a nadto wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięcie tych oświadczeń skarżącej w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należy za zasadniczy powód wadliwości zaskarżonej decyzji.
W tym kontekście bezzasadnie autor skargi kasacyjnej upatruje także naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r. wskutek błędnej wykładni. Wszak to wadliwość decyzji organu I instancji stała się przyczyną dalszego pobierania przez skarżącą świadczenia z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie sposób zatem konsekwencjami wadliwości tegoż rozstrzygnięcia obarczać stronę postępowania, uniemożliwiając jej uzyskanie świadczenia, które byłoby jej należne gdyby organ ten załatwił sprawę administracyjną w sposób legalny. Natomiast co do samej kompensacji świadczeń, to należy dostrzec, że Sąd I instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania wyraźnie wskazał, iż "organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku". Nie wskazał zatem na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości niższej niż wynika to z art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Kompensację świadczeń, o której mowa w motywach zaskarżonego wyroku, należy zatem odnieść wyłącznie do kwestii technicznych związanych z samą wypłatą na rzecz strony różnicy pomiędzy świadczeniami już wypłaconymi (z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego), a należnymi, prawidłowo ukształtowanymi decyzją (z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Kwestie te zostały prawidłowo zaprezentowane przez Sąd I instancji, który wyraźnie wskazał na obowiązek organów znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować realizację prawa do świadczenia opiekuńczego za okres, od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie. Rozwiązaniem takim pozostaje jednoczesne uchylenie (za określony okres) decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie (za ten okres) świadczenia pielęgnacyjnego.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy, w ślad za tym o czym była już mowa powyżej, odnowić zasadności zarzutom naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji o ustaleniu w toku postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skoro kluczowa okoliczność wynikała z treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, a organy zupełnie zignorowały, że we wniosku z dnia 25 września 2019 r., skarżąca skorzystała z prawa wyboru świadczenia, a nadto wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Konsekwencją powyższych uwag jest niezasadność zarzutów naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.) Zastosowanie tych przepisów jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) lub też nie zaistniało (art. 151 p.p.s.a.) określone naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżony aktu w określonym zakresie, uzasadniało wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a jednocześnie art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy wyrokowania.
Nie jest także zasady zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o funkcji sądów administracyjnych i nie ma charakteru procesowego, ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższy przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących, że Sąd I instancji naruszył ów przepis w powyższy sposób. Natomiast to, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tegoż przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Nie stanowi natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sposób sformułowania wskazań co do dalszego postępowania. Kwestie te bowiem pozostają konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i mogą być podważane w ramach podstaw kasacyjnych stosownymi zarzutami. Wypada jednocześnie dostrzec, iż w badanej skardze kasacyjnej kwestia kompensacji świadczeń wypłaconych i należnych skarżącej, była przedmiotem zarzutu naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.