Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 805/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą Kolegium utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną – B. K..
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z akt sprawy wynika, że J. K., w dniu 3 czerwca 2013 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad żoną B. K., która od listopada 2005 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; w okresie od dnia 14 marca 2007 r. do dnia 11 lutego 2011 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca zatrudnienia, następnie od dnia 11 lutego 2011 r., po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, zrezygnował z poszukiwania pracy. Organy uznały, że osobę zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie jest ona jednak osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem J. K. sprawuje osobistą opiekę nad swoja żoną, to w tym celu nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym mowa w art. 16a ust. 1.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., który wskazał na niesprawiedliwość obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które różnicują sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi oraz osobami dorosłymi, mają charakter dyskryminujący i jako takie są niezgodne z Konstytucją RP oraz prawem wspólnotowym. Jego zdaniem wymagania stawianie przez ustawodawcę opiekunom osób niepełnosprawnych w istocie wykluczają tę grupę z możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy, w istocie wykluczając tę grupę społeczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, wskazał, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i chociaż przepis ten nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń, natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie – podkreślił Wojewódzki Sąd.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, ale wśród nich nie wymienia się osób bezrobotnych, zaś gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Można przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania, jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – stwierdził Sąd podkreślając, iż w sprawie faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona, wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, przesłanka, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Nie ma przy tym znaczenia, iż od dnia 11 lutego 2011 r. skarżący formalnie utracił status osoby bezrobotnej – konkludował Sąd.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a. art. 10 w zw. z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku osób niepełnosprawnych w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku ewentualnych wątpliwości co do konstytucyjności danego aktu winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego,
- b. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego,
- c. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pnący zarobkowej nie jest tożsama z niepodejmowaniem zatrudnienia i tym samym inne były i są przesłanki nabycia uprawnienia w postać i świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. (jak i pod tej dacie) od spełnienia przesłanek nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego wprowadzonego nowelizacją tej ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,
- b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, brak powołania pełnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanego w tego typu sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 183 § 1 p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
W pierwszej kolejności ocenie podlegać muszą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, choć w istocie zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. może być rozpoznany jedynie łącznie z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Oceniając w ten sposób trafność zarzutów uznać trzeba, że są one nieusprawiedliwione, bowiem Sąd I instancji w żaden sposób nie dopuścił się naruszenia wskazanych norm.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i te wymagania spełnia zaskarżony wyrok. W szczególności, oprócz przytoczenia stanu ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej zawiera on ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności. Wyjaśnienie zaś podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o przyjętym w sprawie stanowisku. Wymagane jest bowiem by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Uzasadnienie wyroku w sprawie niniejszej w pełni odpowiadało powyższym wymogom.
Sąd I instancji w sposób jasny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości przedstawił swoje stanowisko, negując prawidłowość rozstrzygnięć zapadłych w sprawie oraz wskazując dlaczego – jego zdaniem – organy działające w sprawie dokonały błędnej interpretacji przepisów, które legły u podstaw ocenianych decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku odpowiada wszelkim wymogom.
Nie można też w żadnym razie przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż dokonana przez ten Sąd ocena naruszeń norm prawa materialnego jest w pełni słuszna. Właściwie Sąd I instancji uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można bowiem zgodzić się z taką wykładnią tego przepisu, jaką chciałby zastosować ten organ. Taka wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, przy której obstaje organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Przepis ten musi być odczytywany także w świetle pozostałych norm konstytucyjnych, nakazujących równe i sprawiedliwe traktowanie obywateli.
Za słuszne uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji, który upatruje zbieżności uregulowań świadczeń o jakich mowa w art. 16 a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślenia wymaga, iż art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszą się do sytuacji sprawowania opieki nad osobą wymagającą stałej opieki. Taka tożsamość teoretycznych podstaw zastosowania powyższych norm pozwala zanegować wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobę, która nie podejmuje zatrudnienia, a zatem także osobę bezrobotną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłączna różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wskazać trzeba też, iż ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy, w art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie określił podmioty, którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Wydaje się zatem, że gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością wskazałby to wprost we wskazanym wyżej przepisie.
Należy zatem przyjąć, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuację taką, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", użytym w art. 16a ust. 1 ustawy.
Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.
Powyższe wywody wskazują zatem na słuszność i prawidłowość wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez Sąd I instancji, a co za tym idzie wskazując na brak usprawiedliwionych podstaw zarzutów dotyczących zarówno naruszenia tego przepisu, poprzez jego wadliwą wykładnię, jak i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., gdyż – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w sprawie nastąpiło naruszenie norm prawa materialnego, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia wymaga także, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. Oznacza to zatem, że Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.