Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 357/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Rada Gminy w M. w dniu [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu O. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej. W § 1 postanowiono, że zalicza się do kategorii drogi gminnej drogę dojazdową, wewnętrzną do przysiółka W. od zjazdu z drogi powiatowej o nr [...] Z. – S. do granicy z lasem. W § 2 uchwały wskazano, że szczegółowe położenie i przebieg drogi jest oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy M. (§ 3). W § 4 zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa O., z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2012 r.
Z treścią powyższej uchwały nie zgodził się skarżący – J. M., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się unieważnienia lub uchylenia w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, skarżący dowodził, że uchwała narusza prawo, gdyż droga opisana w uchwale przebiega przez grunty, które stanowią między innymi jego prywatną własność. Skarżący podkreślał także, iż uchwała nie określa numerów działek, przez które przebiega droga, ani powierzchni gruntów przeznaczonych pod drogę, a wymóg taki wynika z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Gmina M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, gdyż Gmina M. przed podjęciem spornej uchwały zwróciła się do Zarządu Powiatu O. o wyrażenie opinii dotyczącej nadania drodze kategorii drogi gminnej i uzyskała w tym zakresie pozytywną opinię. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego droga przebiega po gruntach, które stanowią własność Gminy M. Na żądanie Sądu przedłożone zostały przez organ oraz skarżącego wypisy z rejestru gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych, co do prawa dysponowania gruntami na obszarze obejmującym przebieg drogi. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012r. pełnomocnik Gminy M. przyznał, że sporna droga przebiega w jednym jej fragmencie po działce [...], a Gmina wielokrotnie zwracała się do skarżącego z propozycją zakupu tego fragmentu drogi, lecz ten nie wyraził na powyższe zgody.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem (z małżonką) działki o nr ewid. [...] i zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu złożonym w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. droga zaliczona zaskarżoną uchwałą do dróg gminnych przebiega również po tej części gruntów, które stanowią współwłasność skarżącego. Co więcej skarżący twierdzi, że w wyniku urządzenia m.in. na tym gruncie drogi i położeniu na nim asfaltu pozbawiony został możliwości korzystania z tego gruntu w dotychczasowy sposób, a zatem doszło do naruszenia jego interesu prawnego.
Sąd stwierdził, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Inaczej mówiąc bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że działka nr [...] w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy, lecz własność skarżącego. Okoliczność powyższa wyjaśniona została w toku postępowania sądowego i wynika nie tylko z twierdzeń skarżącego, ale przede wszystkim z wypisu z rejestru gruntów oraz z treści pisma pełnomocnika organu.
Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Droga gminna stanowi jedną z kategorii dróg, o których mowa w art. 1 ustawy o drogach. Droga publiczna to droga z której, zgodnie z jej przeznaczeniem, może korzystać każdy, a zatem nie może być ona własnością osób fizycznych. Stąd też droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że uchwała nie zawierała w żadnych z jej paragrafów oznaczenia numerów ewidencyjnych działek (gruntów), po których przebiega droga, pomimo, że do uchwały sporządzony został załącznik graficzny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 2a oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyjęciu, iż fragment drogi przebiegający po działce oznaczonej numerem [...] nie stanowi własności Gminy M., zdaniem Sądu, uniemożliwiając jednocześnie zaliczenie całości drogi do kategorii drogi publicznej — drogi gminnej.
Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z aktów prawa miejscowego:
- uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] marca 1987 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych (kopie kart Dziennika Urzędowego Województwa O. z dnia [...] grudnia 1987 roku, Nr 6, poz.
- - na okoliczność zaliczenia drogi Z. — W. do dróg publicznych oraz faktu, iż w dniu 31 grudnia 1998 roku/1 stycznia 1999 roku droga ta pozostawała drogą publiczną;
- uchwały Rady Gminy M. Nr [....] z dnia [...] października 2003 roku na okoliczność pozbawienia drogi Z.-W. kategorii drogi gminnej, a w konsekwencji również na okoliczność faktu, iż w dniu 31 grudnia 1998 roku/l stycznia 1999 roku droga ta pozostawała drogą publiczną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu. Niezależnie od okoliczności, że zarzuty pierwotnie stawiane uchwale przez skarżącego J. M. opierały się na odmiennej argumentacji, to ostatecznie przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd była okoliczność, iż według treści księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów, nieruchomość oznaczona jako działka [...] wykazana jest jako własność J. M. Między innymi po tej działce na obszarze około 160 m² przebieg niewielki fragment drogi.
Skarżąca wyjaśniła, iż fizyczny przebieg drogi w terenie, istniejącej w niezmienionych granicach od kilkudziesięciu lat, nie budzi niczyjej wątpliwości ani zastrzeżeń. W szczególności faktu usytuowania drogi w niezmiennym kształcie od lat nie kwestionował również skarżący J. M. Jego argumentacja odnosiła się wyłącznie do kwestii własnościowych.
Do roku 2004 przedmiotowa droga funkcjonowała jako droga publiczna, co bezsprzecznie wynika z aktów prawa miejscowego - uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] marca 1987 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych oraz uchwały Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] października 2003 roku na okoliczność pozbawienia drogi Z. — W. kategorii drogi gminnej. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 roku/1 stycznia 1999 roku droga ta pozostawała drogą publiczną. Z uwagi na zmiany urzędowe dotyczące numeracji dróg dokonano zmiany numeru drogi z [...] na [...].
Do kwestii związanych z komunalizacją przedmiotowego odcinka drogi zastosowanie będzie miał zatem przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nie ulega wątpliwości, że istnienie drogi w jej granicach również w okresie poprzedzającym komunalizację wskazuje na fakt władania nieruchomościami pod drogą przez Skarb Państwa, a następnie po decyzji komunalizacyjnej odnoszącej się do działki numer [...] również przez gminę. Zaistniała zatem sytuacja, w której co do zasady skomunalizowane zostały grunty na działce [...], ale fragment publicznej drogi znajdujący się na działce oznaczanej obecnie jako [...] pozostawał we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, ale na gruncie osoby fizycznej. Ta sytuacja trwała najpóźniej do 1 stycznia 1999 roku, bowiem jak wynika z przytoczonej powyżej regulacji jakkolwiek do dnia 1 stycznia 1999 roku mógł utrzymywać się stan rzeczy, w którym własność gruntu przypisana była osobie fizycznej, zaś droga była we władaniu Skarbu Państwa względnie jednostki samorządowej, to powołana ustawa uchylała wszelkie rozbieżności w tym względzie komunalizując z mocy prawa również nieruchomości pozostające we władaniu jednostek publicznych, zajęte pod drogi publiczne, ale położone na gruntach nie będących własnością tych podmiotów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym nie może zostać zaliczona do dróg publicznych taka droga, która jest położona na gruncie nie stanowiącym własności gminy (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt I OSK 148/09).
Istota powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do tego, że sąd I instancji nie zastosował przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona ją wnosząca uważa, że sąd powinien w oparciu o powołany wyżej przepis ustalić, że nieruchomości zajęte pod drogę Z. — W. stały się z mocy prawa własnością Gminy. W konsekwencji nie byłoby podstaw, by podważyć zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych.
W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012r. pełnomocnik Gminy M. przyznał, że "...faktycznie droga przebiega na jednym jej fragmencie po działce [...] o powierzchni [...] m²".
Sąd I instancji dokonał co do stanu prawnego działki nr [...] ustaleń faktycznych, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "... nie stanowiła ona własności gminy, lecz własność skarżącego. Okoliczność powyższa została wyjaśniona w toku postępowania sądowego i wynika nie tylko z twierdzeń skarżącego, ale przede wszystkim z wypisu z rejestru gruntów oraz z treści pisma pełnomocnika organu".
W celu podważenia powyższego ustalenia w skardze kasacyjnej zawarto wnioski dowodowe, mające na celu ustalenie, że właścicielem wszystkich gruntów objętych granicami drogi była Gmina M. i podważenie tytułu własności J. M. W tym miejscu należy powołać się na akceptowany przez skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, pogląd prawny zawarty między innymi w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2012r. sygn. akt II GSK 1133/11 – zgodnie z którym wynikająca z art.183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Wnosząca skargę kasacyjną Gmina pominęła w swej argumentacji fakt, że zgodnie z art. 73 ust. 3 tej ustawy Przepisy wprowadzające (...) podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Gmina M. nie wykazała, by została wydana decyzja taka, będąca jedynym środkiem pozwalającym na wprowadzenie zmian do ksiąg wieczystych w zakresie prawa własności gruntu zajętego pod drogę.
Z treścią księgi wieczystej wiąże się natomiast domniemanie zgodności opisanego w niej stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.). Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącego sądowi I instancji (m.in. z decyzji wójta Gminy M. z [...] marca 2011r. zatwierdzającej podział nieruchomości – [...] akt) podmiotem wpisanym do księgi wieczystej jako właściciel działki nr [...], przez którą przebiega droga Z. — W. jest J. M. Aby obalić domniemanie związane z treścią księgi wieczystej rzeczą Gminy byłoby przedstawienie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające.
Powołanie wśród zarzutów skargi kasacyjnej przepisów art. 2a oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) nie mogło w tej sytuacji przynieść zamierzonego przez Gminę M. skutku. Przepisy te stanowią o tym, czyją własność stanowią drogi publiczne (art. 2 a ust. 1 i 2) oraz jakie drogi i w jakim trybie zalicza się do kategorii dróg gminnych 9art. 7 ust. 1i 2). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje na czym miałoby polegać naruszenie przez sąd I instancji powyższych przepisów. Ich wykładnia nie może prowadzić w żadnej mierze do wniosku, by mogła zostać do kategorii dróg gminnych skutecznie zaliczona droga, która biegnie choćby częściowo po gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej.
Skoro Gminie wnoszącej skargę kasacyjną nie udało się podważyć istotnych ustaleń sądu I instancji w zakresie prawa własności części gruntów zajętych pod drogę, której dotyczy uchwała, to wyrok oparty na słusznym poglądzie prawnym, zgodnie z którym droga może zostać zaliczona do dróg gminnych wyłącznie jeśli położona jest w całości na gruncie należącym do gminy, musiał być uznany za zgodny z prawem.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.