Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 560/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1083/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 maja 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia dla celów emerytalnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [..] z dnia 17 grudnia 2001 r., na podstawie art. 129 ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, stwierdził zakończenie z dniem 30 czerwca 1999 r. okresu zatrudnienia B.S., traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej dla celów emerytalnych.

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2013 r. B.S. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wydanie decyzji stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia, traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP, nie z dniem 30 czerwca 1999 r., ale z dniem 30 czerwca 2001 r., poprzez zaliczenie części okresu zatrudnienia w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru, to jest okresu od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 30 czerwca 2001 r., jako okresu służby w PSP. Na potwierdzenie tego faktu przedstawił m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia 29 września 2008 r. wystawione przez wskazany powyżej zakład. Strona argumentowała, że po dniu 1 lipca 2001 r. nadal była strażakiem (dowódcą sekcji), a umowa o pracę z wyżej wskazanym przedsiębiorstwem została rozwiązana dopiero z dniem 31 grudnia 2001 r.

Minister Spraw Wewnętrznych przekazał wniosek B.S. zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej

Po rozpatrzeniu wniosku, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r. odmówił B.S. stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia z dniem 30 czerwca 2001 r., traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej dla celów emerytalnych. Podstawę prawną wydania powyższej decyzji stanowił art. 129 ust. 6, 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał na treść decyzji nr 1274/2001 z dnia 17 grudnia 2001 r. oraz na okoliczność, iż B.S. nie posiada ustawowo określonego okresu – minimum 15 lat służby w PSP do uzyskania uprawnień emerytalnych.

Z posiadanej przez Komendę Główną PSP dokumentacji do celów emerytalnych wynika, że okresy służby/zatrudnienia B.S. do dnia 30 czerwca 1999 r. przedstawiają się następująco:

1. od 25 kwietnia 1974 r. do 12 kwietnia 1976 r. to okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej,
2. od 1 maja 1987 r. do 31 stycznia 1992 r. to okres zatrudnienia w Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim, traktowany w myśl art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) jako okres równorzędny ze służbą w PSP,
3. od 1 lutego 1992 r. do 30 czerwca 1999 r. okres zatrudnienia w Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim, który dla celów emerytalnych traktowany jest jako służba w PSP.

Łącznie okresy te wynoszą 14 lat i 19 dni (po odliczeniu okresu urlopu bezpłatnego, który nie jest zaliczany do służby w PSP). Wyżej wskazane okresy zostały już zaliczone zainteresowanemu do służby decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r.

Organ nadmienił, iż stwierdzenie zakończenia okresu zatrudnienia w resortowej jednostce ochrony przeciwpożarowej po dniu 30 czerwca 1999 r. jest niemożliwe, gdyż byłoby sprzeczne z treścią art. 129 ust. 7 i 8 ustawy o PSP. Data 30 czerwca 1999 r., zgodnie z powyższym przepisem, wyznacza maksymalny okres zakończenia okresu zatrudnienia, który podlega zaliczeniu do celów emerytalnych jako służba w Państwowej Straży Pożarnej.

B.S. odwołał się od powyższej decyzji do organu drugiej instancji.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 6 maja 2014 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych potwierdził zasadność argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie zezwalają na zaliczenie strażakom niemianowanym lub niepowołanym okresu zatrudnienia, traktowanego wyłącznie dla celów emerytalnych, jako służba w PSP po dniu 30 czerwca 1999 r. Ustawodawca zapisem w art. 129 ust. 1 i artykułami od 6 do 10 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej umożliwił dekretowym funkcjonariuszom pożarnictwa złożenie oświadczenia woli o podjęciu służby w nowo tworzonej formacji – Państwowej Straży Pożarnej, także skorzystanie z uprawnień emerytalnych, pomimo, iż osoby te nie zostały powołane lub mianowane na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej. Zatem art. 129 ust. 1 cytowanej ustawy miał na celu umożliwienie ww. funkcjonariuszom powrotu do służby pożarniczej w nowej formacji jaką stała się Państwowa Straż Pożarna, co nie jest równoznaczne ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej.

Nadto zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404) organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest Dyrektor Zakładu Emerytalnego MSW.

B.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący wbrew swoim twierdzeniom był pracownikiem zakładowej straży pożarnej. Powyższe wynika bezspornie z przedłożonych zaświadczeń z Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2008 r. i z dnia 31 grudnia 2001 r., w których stwierdzono okres pracy w zakładowej straży pożarnej tego przedsiębiorstwa od dnia 1 maja 1987 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. Skarżący nie był także mianowanym funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej. Zatem w zakresie zaliczenia, jedynie do celów emerytalnych, stażu pracy do stażu służby ma w tej sprawie zastosowanie przepis art. 129 ust. 6, 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem i z uwagi na wyżej stwierdzony staż pracy w Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r., na podstawie art. 129 ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, stwierdził zakończenie z dniem 30 czerwca 1999 r. okresu zatrudnienia B.S., traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej dla celów emerytalnych.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż data 30 czerwca 1999 r. jest datą maksymalną do zaliczenia skarżącemu okresu pracy w Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim, do celów emerytalnych, jako służby w Państwowej Straży Pożarnej, pomimo, iż faktyczny czas pracy w Zakładowej Straży Pożarnej w PKP Cargo S.A. Zakład Taboru w Ostrowie Wielkopolskim trwał do dnia 31 grudnia 2001 r. Data 30 czerwca 1999 r. została w omawianym przepisie wskazana jako data maksymalna do zaliczania powyższego okresu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 106 i art. 145 §1 pkt. 1 lit.c oraz art. 133 § 1 i art.134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na nie dokonaniu analizy przyczyn nie powołania ani nie mianowania skarżącego do PSP, a oparcie wyroku jedynie na stwierdzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych, że skarżący służby w PSP nie podjął.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 129 ust. 1 w zw. z art.129 ust. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione.

Nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, opisany w pkt. 1 skargi kasacyjnej.

Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu skarżący uczynił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, którą utrzymana została w mocy decyzja Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia 22 stycznia 2014r. o odmowie stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia B.S. w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 30 czerwca 2001r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 129 ust. 6, 7 pkt. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013r. poz. 1340 ze zm.).

Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrażą na to pisemną zgodę.

W myśl ust. 6 art. 129 ustawy strażacy, o których mowa w ust. 1, niepowołani lub niemianowani na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej do dnia 30 czerwca 1999 r., tracą status strażaka Państwowej Straży Pożarnej z upływem tego terminu. Przepis art. 55 stosuje się odpowiednio.

Stosownie natomiast do art. 129 ust. 7 pkt. 2 ustawy okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1, w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których wykonywali czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej od dnia 1 lutego 1992 r. niepowołanych lub niemianowanych na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej, do zakończenia tego okresu, nie dłużej jednak niż do upływu terminu określonego w ust. 6, traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący w wyraził wolę pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, jednak nie został do niej powołany. Z tych względów Komendant Główny Straży Pożarnej decyzją z dnia 17 grudnia 2001r. na podstawie art. 129 ust. 8 ustawy stwierdził zakończenie z dniem 30 czerwca 1999r. okresu zatrudnienia skarżącego traktowanego jako służba w PSP dla celów emerytalnych.

W rozpoznawanej spawie z uwagi na jej przedmiot oraz charakter decyzji o mianowaniu lub powołaniu strażaka do służby nie było potrzeby badania i dokonywania analizy przyczyn dla których skarżący nie został powołany do PSP. Decyzja w tym przedmiocie stanowi bowiem suwerenny akt właściwego organu.

Zgodnie z art. 31 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy przewidują powołanie - z dniem powołania na stanowisko.

Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010r. I OSK 1705/09 LEX nr 595275 funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej, co do zasady pełni służbę na podstawie mianowania. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc jednostronnym, władczym działaniem organu administracyjnego. Nie ma żadnych podstaw by kwestionować, że taki akt nominacji także w Państwowej Straży Pożarnej jest decyzją administracyjną stanowiącą podstawę do nawiązania ze strażakiem stosunku służbowego. Taki stosunek służbowy nie mieści się w pojęciu stosunku pracy, jest bowiem stosunkiem prawnym o charakterze administracyjno-prawnym.

Dlatego wszystkie zarzuty przedstawione w pkt. 1 skargi kasacyjnej są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowe i pozostają bez związku z rozpoznawaną sprawą.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego – art. 129 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 7 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku z uwagi na jego wadliwą konstrukcję.

Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w jaki sposób powyższe przepisy zostały naruszone, podczas gdy według art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Konieczne jest zatem wykazanie i uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.) formy w jakiej zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien określić, z którą z dwóch podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. łączy się ten zarzut, a co więcej ma obowiązek wyjaśnić, na czym polega błąd wykładni prawa albo niewłaściwego zastosowania. Jeżeli tego nie uczyni, to oznacza, że nie zostały dochowane wymagania wynikające z art. 176 P.p.s.a. Nie pozwala to sądowi na merytoryczne odniesienie się do wspomnianego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r. I FSK 1921/13 LEX nr 1770482).

Powyższy pogląd w całości pozostaje aktualny w niniejszej sprawie.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że naruszenia art. 129 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 7 pkt. 2 ustawy o PSP skarżący kasacyjnie upatruje w nie wyjaśnieniu przez Sąd I instancji przyczyn nie powołania skarżącego do PSP. W istocie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego kwestionuje więc ustalenia faktyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej wyjaśnił dlaczego przyczyny nie powołania skarżącego do PSP nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Pozostaje więc dodatkowo wyjaśnić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2014r. I GSK 482/12 LEX nr 1480810, z dnia 27 lutego 2014r. II FSK 722/12 LEX nr 1494998).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

----------------------- 7