Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 554/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [....] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Starosta [....] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o zwrocie na rzecz B.M. P. i M.Z.N. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [....] stanowiącej obecnie działki nr ew. [A] o pow. 1266 m2 i [B] o pow. 574 m2 z obrębu [...] oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 37 819,67 zł z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Przedmiotowe działki gruntu pierwotnie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F.iJ. małż. N.. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1973 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część gospodarstwa o pow. 13762 m2 w związku z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego B. [....] oraz budowę hoteli robotniczych. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił w dniu 6 października 1998 r. spadkobierca byłych właścicieli M.N., do którego przyłączyła się następnie B.P..
Na większości wywłaszczonego gruntu, zgodnie z celem, wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą. Jednak część nieruchomości, o którą ubiegają się spadkobiercy byłych właścicieli (projektowane działki nr [A] i [B]) faktycznie nigdy nie znajdowały się w obrębie wskazanym w decyzji o lokalizacji inwestycji nr [....] Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy i jak wskazują dokumenty sprawy nigdy na powyższy cel, ani żaden inny nie zostały wykorzystane. Potwierdza to opis nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Z opisu wynika też, że na przedmiotowych działkach są liczne drzewa owocowe (w dniu wywłaszczenia również rosły tam drzewa owocowe). Biegły stwierdził w operacie, że teren nie został zagospodarowany. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70, ze zm.), na podstawie którego przyznawano nieruchomość zamienną, musiały być spełnione następujące przesłanki: właściciel wywłaszczonej nieruchomości zażądał nieruchomości zamiennej a ubiegający się o wywłaszczenie lub organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej obowiązany był dostarczyć nieruchomość zamienną.
Nieruchomość zamienna przysługiwała tylko wówczas, gdy przedmiotem wywłaszczenia była cała nieruchomość, a nie tylko jej część. W tej sprawie właściciel nie wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej, jak również wywłaszczeniem nie objęto całej nieruchomości. Oznacza to, że w sprawie nie mógł być zastosowany art. 10 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wykupiona od byłych właścicieli aktem notarialnym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego B. [....] oraz budowę hoteli robotniczych zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 2 grudnia 1972 r. Na większości wykupionego terenu wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą, jednak na części nieruchomości (dz. nr [A] i [B]) nie powstały inwestycje zgodne z celem wykupu (wywłaszczenia). Starosta [....] ustalił, że przeznaczona do zwrotu część wykupionej nieruchomości nie była objęta powołaną decyzją lokalizacyjną i znajdowała się poza granicami opracowania planu realizacyjnego osiedla B. [....]. Działki te znajdowały się w pasie rezerwy komunikacyjnej pod projektowaną ulicę K.. Inwestycja ta nie została zrealizowana.
Wobec niewykorzystania nieruchomości na cel jej nabycia i określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami możliwości zwrotu nieruchomości nabytej, wydane decyzją są prawidłowe. Nie można przyjąć, że nieruchomość zamienną przyznano w ramach uregulowań z art. 10 ustawy z 12 marca 1958 r., nie zostały bowiem spełnione przesłanki z tego przepisu, tj. nie było wniosku o nieruchomość zamienną i nie wykupiono całej nieruchomości. Tym samym przyznane mieszkanie nie spełnia warunków nieruchomości zamiennej. Nie doszło też do naruszenia art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie określa bowiem terminu, w jakim powinien nastąpić zwrot odszkodowania. Ustalając 60 dniowy termin zwrotu nieruchomości orzekające w sprawie organy nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego w zakresie określenia terminu zwrotu odszkodowania.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 554/10 Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu podczas, gdy w ciągu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia: budowy osiedla mieszkaniowego B. [....] oraz budowy hoteli robotniczych i inwestycja została zrealizowana na działkach objętych decyzją lokalizacyjną, co uniemożliwia zwrot przedmiotowych działek nabytych poza lokalizacją tych inwestycji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na ustalenie w postępowaniu, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego B. [....] oraz budowa hoteli robotniczych) zostały rozpoczęte na początku lat 70-tych ubiegłego wieku, a więc przed upływem 7 lat od daty nabycia nieruchomości, dlatego nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu wymienione w art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można też uznać, że zostały spełnione przesłanki art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ aby zostały spełnione przesłanki z tego przepisu to niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi być połączone z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w niniejsze sprawie nie miało miejsca. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na działkach objętych lokalizacją uniemożliwia zwrot działek nabytych poza lokalizacją przedmiotowej inwestycji, tj. poza terenem ustalonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji z dnia 2 grudnia 1972 r. Nr [...] ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego B. [...] oraz hoteli robotniczych. Działki nr [A] i [B] w obrębie [...] leżą na terenie, który nie był objęty wskazaną inwestycją. Nabywanie gruntu poza terenem inwestycji możliwe było w trybie art. 5 ust. 2 lub w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do celów wywłaszczenia [....] z dnia 19 marca 1973 r. oraz z decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji z dnia 2 grudnia 1972 r. Nr [....] o lokalizacji inwestycji wynika, iż z nieruchomości wywłaszczonej objętej aktem notarialnym z dnia [....] października 1973 r., z ogólnej powierzchni wywłaszczanej wynoszącej 13762 m2, w granicach decyzji lokalizacyjnej znajdował się tylko grunt o pow. 10384 m2, natomiast pozostały teren o pow. 3378 m2, będący obecnie w części przedmiotem zwrotu, usytuowany był poza lokalizacją inwestycji.
W analogicznych sytuacjach, nieruchomości przylegające bezpośrednio do terenu objętego inwestycją były odkupowane lub wywłaszczane od ich właścicieli w trybie art. 5 ust. 2 lub w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 2 lub w trybie art. 5 ust. 3 ustawy jest dopuszczalny, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Zwrot działek ew. nr [A] o pow. 1266 m2 i [B] o pow. 574 m2 w obrębie [...] jest niemożliwy, ponieważ działki te nie były objęte decyzją lokalizacyjną Nr [....] z dnia 2 grudnia 1972 r., a działki nabyte aktem notarialnym na cele wywłaszczenia nie są przedmiotem postępowania o zwrot, gdyż wniosek o zwrot dotyczy jedynie części terenu znajdującego się poza lokalizacją inwestycji. Zwrot tylko nieruchomości wywłaszczonych poza lokalizacją inwestycji powoduje rozszerzanie celu wywłaszczenia również na grunty usytuowane poza lokalizacją inwestycji, co jest niewłaściwe.
Faktu usytuowania działek ew. nr [A] o pow. 1266 m2 i [B] o pow. 574 m2 w obrębie [...] poza lokalizacją przedmiotowej inwestycji nie podważa jednoznacznie treść §4 aktu notarialnego z dnia [....] października 1973 r. Rep. [....], którym Skarb Państwa nabył od F. i J. małż. N., nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. W. [....], w którym stwierdzono, że sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa dokonana zostaje w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż w omawianym akcie notarialnym oświadczono także, iż gospodarstwo to podlega wywłaszczeniu zgodnie z decyzją Nr [....] o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji dnia 2 grudnia 1972 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.N. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż cytowany przepis art. 137 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).
Przedmiotowa część nieruchomości zawnioskowana do zwrotu została nabyta od byłych jej właścicieli na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [....] października 1973 r., w której § 4 wskazano, iż sprzedaż ta dokonana zostaje w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do zawnioskowanej do zwrotu części nieruchomości może być zatem odpowiednio zastosowany art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości, o ile część ta została nabyta w warunkach określonych powołanym art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o treści obowiązującej w dniu sporządzenia omawianej umowy sprzedaży stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Z przepisu tego wynikało zatem, iż przedmiotem nabycia w drodze umowy należało uczynić taką nieruchomość, wobec której można było dokonać wywłaszczenia. Cele uzasadniające dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości były określone w art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wskazano, iż wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część, przy czym w dalszej treści art. 5 wskazano okoliczności, od których uzależniono objęcie wywłaszczeniem także tych części nieruchomości, które nie były przeznaczone na cel wywłaszczenia.
W przepisie art. 6 powołanej ustawy nie sformułowano analogicznych okoliczności, jak w art. 5 dopuszczających możliwość nabywania w drodze umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa tych części nieruchomości, które nie były przeznaczone na cel wywłaszczenia.
Z §1 aktu notarialnego umowy sprzedaży zawartego w rozpatrywanej sprawie wynika zaś, iż wnioskowana do zwrotu część nieruchomości nie podlegała wywłaszczeniu – nie była bowiem objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji z dnia 2 grudnia 1972 r. nr [....] o lokalizacji inwestycji. Z treści powołanego §1 umowy sprzedaży jednoznacznie wynika, iż tylko część nieruchomości (o powierzchni 1 hektar 37 arów 62 metry kwadratowe) objęta tą umową podlega wywłaszczeniu, natomiast część o powierzchni 23 ary 78 metrów kwadratowych, której odpowiada obecnie część wnioskowana do zwrotu, nie podlegała wywłaszczeniu.
Nie można zatem - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji – wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości traktować, jako nabytej w drodze wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do części tej nieruchomości nie znajduje również zastosowania art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ część ta nie została nabyta w drodze umowy, jako przeznaczona do wywłaszczenia, gdzie nabycie w drodze umowy miało poprzedzać zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości instytucji wywłaszczenia, jako administracyjnego przymuszenia do jej oddania na rzecz Skarbu Państwa za określonym odszkodowaniem.
Wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, z pisma Urzędu Gminy Warszawa – Targówek z dnia 27 lipca 1999 r. wynika, iż teren wnioskowany do zwrotu, mający stanowić rezerwę komunikacyjną, objęty był takim ustaleniem dopiero na podstawie danych technicznych [....] z dn. 09.09.1980 r. – jak wskazano w powołanym piśmie, dlatego nie można tego ustalenia traktować, jako przeznaczenia dla nabytej części nieruchomości, którego niezrealizowanie w wyznaczonym ustawą terminie uprawniałoby w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Nie można bowiem dla części nieruchomości nabytej w 1973 r. wywodzić jej przeznaczenia na cele dopuszczające wywłaszczenie z dokumentów powstałych dopiero po nabyciu tej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - w rozpatrywanej sprawie z dokumentu powstałego dopiero w 1980 r.
Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdował zastosowanie wobec części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, jako nabytej w rozpatrywanej sprawie umową sprzedaży zawartą w 1973 r., skoro część ta nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, jako przeznaczona do wywłaszczenia. Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się zatem słuszny.
Skoro zaś w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, który w części okazał się zasadny, to z mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji ze wskazaniem, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania do nabytej w drodze umowy w 1973 r. części nieruchomości, która nie była w owym czasie przeznaczona na cele wywłaszczenia.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.