Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie II SA/Bk 666/04 oddalił skargę Danuty N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 10 września 2004 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w dziennym domu pomocy w Ł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł.:
1/ uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej miesięcznej odpłatności za pobyt Michała N. w Dziennym Domu Pomocy w Ł., 2/ ustaliło, że odpłatność za pobyt w miesiącu lipcu 2004 r. wynosi 266,25 zł, a za pobyt w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 2004 r. odpłatność wynosi 1.267 zł, 3/ w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W jej uzasadnieniu wskazano, że stosownie do przepisu art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej opłatę za pobyt w ośrodku wsparcia w mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Natomiast rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Ponadto stwierdzono, że Rada Miejska Ł. uchwałą utworzyła Dzienny Dom Pomocy w Ł., a ustalona odpłatność jest procentowa. Miesięczny koszt utrzymania w Dziennym Domu Pomocy na 2004 r. ustalono w kwocie 1.267 zł. Stawka procentowa uzależniona jest od wyrażonego w procentach stosunku dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę do dochodu ustawowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W sprawie ustalono, że rodzina Doroty i Zbigniewa N. osiąga miesięczny dochód w wysokości 5.709,84 zł. Natomiast dochód ustawowy ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynosi 948 zł. Stosunek procentowy dochodu rodziny do dochodu ustawowego wynosi 602%. Zatem, stosownie do tabeli odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy stanowiącej załącznik Nr 1 do wskazanej uchwały odpłatność za pobyt mał. Michała N. powinna wynosić 100% średniomiesięcznego kosztu utrzymania, czyli 1.267 zł. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że za pobyt Michała N. w Dziennym Domu Pomocy w Ł. w miesiącu lipcu 2004 r. nie może być pobrana odpłatność w wysokości 1.267 zł, ponieważ przedmiotowa uchwała, stanowiąca podstawę przyjęcia dziecka do Dziennego Domu Pomocy w Ł. przy ul. P., zaczęła obowiązywać dopiero w dniu 20 lipca 2004 r. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło brak podstawy prawnej do pobrania za miesiąc lipiec 2004 r. opłaty w wysokości 1.267 zł. Dlatego ustaliło, że za ten miesiąc powinna być uiszczona opłata w wysokości 266,25 zł /opłata obowiązująca przed dniem 1 lipca 2004 roku/.
W skardze na powyższą decyzję Dorota N. domaga się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ł. w części dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt jej syna Michała N. w Dziennym Domu Pomocy w Ł. w okresie od 1 sierpnia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. w wysokości 1.267 złotych miesięcznie. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, takich jak art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, par. 4 ust. 1, par. 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 3l stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim.
Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie odniosło się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu, dotyczących realizacji przez syna obowiązku szkolnego w ramach zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w Dziennym Domu Pomocy w Ł.; kalkulacji kosztów utrzymania Dziennego Domu Pomocy dla osób niepełnosprawnych przy Domu Pomocy Społecznej w Ł.; przyjętego kryterium dochodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt, według art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ponadto skarżąca powołując się na art. 70 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dot. prawa do nauki, wskazała, że przy ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w Dziennym Domu Pomocy powinien być uwzględniony fakt realizacji przez dziecko obowiązku szkolnego w wymiarze 4 godzin dziennie. Jednakże zdaniem skarżącej ustalona kwota za pobyt miesięczny w Dziennym Domu Pomocy jest niewspółmierna w stosunku do kwoty średniego miesięcznego całodobowego koszty utrzymania w Domu Pomocy Społecznej. Ponadto skarżąca podniosła, że w jej konkretnej sytuacji, syn uczęszczając do Dziennego Domu Pomocy, korzysta w ramach pomocy społecznej ze świadczenia niepieniężnego, do którego nie ma zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o świadczeniach pieniężnych. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jedynie na sytuację, w której osoby nie ponoszą opłat za pobyt w ośrodku wsparcia, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. W ocenie skarżącej uzależnienie opłat za pobyt jej syna w Dziennym Domu Pomocy w Ł. od dochodu rodziny nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa o pomocy społecznej, w odniesieniu do ustalenia opłat za pobyt w ośrodku wsparcia, nie nakazuje porównania dochodu rodziny do powyższego ustawowego kryterium dochodowego.
Zdaniem Doroty N. decyzja, w części dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt jej syna w Dziennym Domu Pomocy, dyskryminuje jej dziecko ze względu na niepełnosprawność w stosunku do zdrowych dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu I instancji bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Jak wyjaśniło SKO w Ł. /pismo z dnia 20.12.2004 r./ zarzut wydania różnych decyzji w identycznym stanie faktycznym sprawy nie jest zasadny. Wydana w dniu 12 sierpnia 2004 r. decyzja, dotycząca skierowania Adama P. do domu pomocy społecznej w Ł., miała charakter decyzji kasacyjnej z tego względu, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia 23 czerwca 2004 r., która w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie miała jeszcze mocy obowiązującej. Natomiast w przypadku decyzji wydanej Dorocie N., decyzja organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2004 r. wydana została, kiedy uchwała ta już weszła w życie /od dnia 21 lipca 2004 r./ i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji; dlatego też w przypadku skarżącej - Kolegium wydało decyzję reformatoryjną.
Jednocześnie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przedmiocie odpłatności postanawia jedynie, że osoby, których dochód /osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie/ nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, nie ponoszą w ogóle opłat /art. 97 ust. 1 ustawy/. Co do pozostałych reguł ustalania odpłatności ustawa daje delegację do uregulowania tych kwestii w drodze uchwały rady powiatu lub rady gminy /art. 97 ust. 5 ustawy/. Przy czym delegacja ta nie zawiera żadnych wytycznych wskazujących na czynniki, czy kryteria, które powinny być uwzględnione przez organ samorządu terytorialnego, ustalający w drodze uchwały, organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności.
Uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie zasad odpłatności za pobyt konstruuje tę odpłatność w oparciu o: 1/ średniomiesięczny koszt utrzymania w ośrodku pomocy /1.267 zł w roku 2004/, 2/ stosunek dochodu rodziny do dochodu odpowiadającego kryteriom dochodowym, określonym w art. 8 ust. 1 ustawy; 3/ procentową odpłatność ustaloną od średniomiesięcznego kosztu utrzymania. Uchwała nie przewiduje żadnych innych czynników, czy kryteriów, które mają być uwzględnione przy ustalaniu odpłatności za pobyt w dziennym domu pomocy. Ponadto sąd I instancji stwierdził, że uchwała, jako akt prawa miejscowego, wiąże organ pomocy społecznej wydający decyzje w sprawach indywidualnych. W takiej sytuacji nie można organowi pomocy społecznej postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, jeżeli rozstrzygnięcie decyzji jest zgodne z postanowieniami uchwały, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż merytoryczne zarzuty skargi dotyczące kalkulacji kosztów utrzymania w domu pomocy, przyjętego kryterium dochodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt według art. 8 ust. 1 ustawy, nieuwzględnienia faktu realizacji obowiązku szkolnego przez syna skarżącej, kierowane są pod adresem postanowień uchwały stanowiącej podstawę wydania decyzji. Skarżąca bowiem nie kwestionuje sposobu obliczenia wysokości odpłatności, za pobyt jej syna w domu pomocy, przyjętego w zaskarżonej decyzji, a podważa same zasady ustalenia tej odpłatności określone w uchwale.
Jednocześnie sąd stwierdził, że zarzut skargi, iż SKO w Ł. nie odniosło się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu jest bezzasadny, albowiem zarzuty te nie odnoszą się do decyzji, lecz do uchwały Rady Miejskiej Ł. ustalającej zasady odpłatności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sąd wyjaśnił dwie kwestie. Pierwsza dotyczy ustalania opłaty za pobyt przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną /art. 97 ust. 1 ustawy/. W ocenie sądu taki sam mechanizm ustalania opłaty był stosowany w poprzednio obowiązującym przepisie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /tekst jedn. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Na gruncie ówczesnego przepisu wypowiedziano w doktrynie pogląd, że "uzgodnienie" należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji w miarę możliwości jest zobowiązany uwzględnić postulaty zgłoszone przez stronę w odniesieniu do zakresu usług oraz wysokości odpłatności i podjąć stosowną decyzję, natomiast niezadowolona strona będzie mogła w drodze postępowania odwoławczego zmierzać do zmiany decyzji /G. Szpor, C. Martysz, S. Nitecki: Komentarz o pomocy społecznej, Gdańsk 1999, s. 1993/. Pogląd ten przy niezmienionym mechanizmie ustalenia opłaty, zachował - zdaniem sadu I instancji - aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, rodzice małoletniego, obecni obydwoje podczas przeprowadzania wywiadu, znali kwotę odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy wynikającą z regulacji uchwały (...) Rady Miejskiej Ł. Można zatem przyjąć, iż mechanizm "uzgodnienia" został zachowany, skoro strona znając kwotę opłaty nie cofnęła wniosku o skierowanie dziecka do domu pomocy społecznej.
Jednocześnie sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została z naruszeniem przepisu art. 10 Kpa. Organ odwoławczy nie wyznaczył skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mając wszakże na uwadze, iż organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, ani nie gromadził żadnych dodatkowych materiałów, rozstrzygając sprawę w oparciu o materiał dowodowy i procesowy zgromadzony przez organ I instancji, do którego to materiału skarżąca ustosunkowała się w obszernym odwołaniu z dnia 26.08.2004 r., sąd uznał, że uchybienie dyspozycji przepisu art. 10 par. 1 Kpa stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła Dorota N. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ oraz naruszenie art. 10 Kpa. Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpatrując jej skargę błędnie przyjął, iż wynikający z tego przepisu obowiązek uzgodnienia opłaty za pobyt w Dziennym Domu Pomocy w Ł. został przez organ I instancji wykonany, a ponadto błędnie uznał, iż niewyznaczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wynikający z treści art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązek uzgodnienia wysokości opłaty w tej sprawie nie został zrealizowany. Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie próbował w żaden sposób uzgadniać ze skarżącą wysokości opłaty, nie informował też, że taka możliwość istnieje. W ocenie skarżącej zaniedbanie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też winno zostać usunięte w nowym postępowaniu.
Niewątpliwym naruszeniem przepisów o postępowaniu było również niedopełnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. obowiązku wynikającego z art. 10 par. 1 Kpa, a mianowicie niewyznaczenie skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe zaniedbanie miało również wpływ na wynik postępowania, bowiem zapoznanie się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliłoby skarżącej wskazać na uchybienia w postępowaniu, a w szczególności na niedokonanie uzgodnienia przewidzianego w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą takie przesłanki to sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż dokonał oceny zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wskazanym w kasacji, tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ oraz art. 10 Kpa.
Sąd bowiem nie posiada kompetencji do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do jakiego faktycznie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Oceniając więc wyrok sądu I instancji stosownie do wskazanego zarzutów należy uznać, iż nie są one zasadne.
Tak jak to podniesiono wyżej skarga kasacyjna oparta jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej więc kolejności należy wskazać, iż przepisami postępowania, które stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku były przepisy wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. To przepisy tej ustawy regulują postępowanie sądowe i ich naruszenie mogło spowodować wydanie wadliwego wyroku. Jednakże w skardze kasacyjnej ani w jej podstawach, ani również w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego przepisu ustawy, którego naruszenia miał się dopuścić sąd I instancji. Ten fakt powoduje, co już podkreślono wyżej, brak możliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowania takiego zarzutu i jego ocenę. Stwierdzić należy, iż sąd administracyjny od 1 stycznia 2004 r. nie stosuje już przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów postępowania w postępowaniu sądowym, a więc nie może ich naruszać, co czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 10 Kpa. Odnośnie zaś naruszenia art. 97 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej to należy wskazać, iż przepisy tej ustawy stanowią podstawę materialnoprawną postępowania. Wprawdzie przepis ten reguluje tryb ustalania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy, ale odnosi się on do organu administracji. Reasumując należy stwierdzić, iż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy mogły być naruszone jako przepisy postępowania, ale nie przez sąd, tylko przez organy administracji publicznej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie postępowania administracyjnego, ale dokonuje kontroli postępowania sądowego i wydanego orzeczenia. Jeżeli więc, co już podkreślono wyżej, skarga kasacyjna oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania nie wskazuje żadnego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony, to należy uznać, iż podstawa ta nie jest uzasadniona.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.