Uzasadnienie
I OSK 563/05
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r., IV SA/Po 1161/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Teresy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 sierpnia 2004 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego otrzymał nowe brzmienie zgodnie, z którym do właściwości sądów rejonowych należą sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych a więc m.in. dodatków pielęgnacyjnych. Wobec braku przepisów intertemporalnych decyzje organów administracyjnych w przedmiocie świadczeń rodzinnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Kpc tj. przed dniem 1 maja 2004 r. podlegają kontroli sądów administracyjnych, zaś wydane po tej dacie należą do właściwości sądów powszechnych. Tym samym skarga w przedmiocie świadczeń rodzinnych podlega odrzuceniu jako dotycząca materii, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
W dniu 4 kwietnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na postanowienie tego Sądu w przedmiocie odrzucenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 sierpnia 2004 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuca skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 2, 3 par. 2 pkt 1/ i art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, tj. z dniem 1 maja 2004 r. sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów powszechnych, z powodu nowelizacji tą ustawą art. 477[8] Kpc, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy objęcia decyzji administracyjnej kontrolą sądowoadministracyjną i do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszelkie wyjątki od zasady, że sprawa sądowoadministracyjna podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, mogą być wprowadzone na mocy wyraźnego przepisu szczególnego i to rangi ustawowej. Zdaniem strony skarżącej za przepis przekazujący sprawę administracyjną do właściwości sądu powszechnego można uznać tylko taki przepis, który wyraźnie wskazuje, że określony przedmiot postępowania administracyjnego należy do właściwości sądu powszechnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego niniejsza sprawa, jako dotycząca decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, należy do właściwości sądów administracyjnych, w myśl art. 2 i art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w skardze kasacyjnej kwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym na mocy art. 477[8] Kpc sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych, a więc m.in. dodatków pielęgnacyjnych, jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych. W tym miejscu strona powołuje się na definicję "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych", zawartej w art. 476 par. 2 Kpc, zgodnie z którą przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Z kolei przez "organ rentowy" rozumie się: 1/ jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń; 2/ kolejowe jednostki organizacyjne; 3/ wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy wojskowe i organy spraw wewnętrznych i sprawiedliwości - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w par. 2; 4/ Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. - art. 476 par. 4 Kpc. Przytaczany katalog organów rentowych nie wymienia jako organu rentowego wójta, burmistrza lub prezydenta - właściwych do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Tym samym w odniesieniu do decyzji wydawanych przez te organy znajduje zastosowanie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 Kpa, a z kolei decyzje organu odwoławczego - którym stosownie do art. 17 Kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze - podlegają kontroli sądu administracyjnego /art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustanawia nowy system świadczeń rodzinnych i przewiduje, że docelowo organem właściwym do ustalania prawa do świadczeń jak i ich wypłaty będzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 ustawy, w okresie przejściowym, do czasu przejęcia zadań przez organ właściwy od decyzji ZUS, KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Oznacza to, że właściwość sądu powszechnego w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych została ustalona na czas określony i tylko w przypadku decyzji wydanych przez wymienione wyżej organy. Strona skarżąca wskazuje, że jeśli wolą ustawodawcy byłoby, aby sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych były rozpoznawane przez sądy powszechne to uregulowałby to w sposób analogiczny i jednoznaczny jak w wypadku:
- art. 83 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych;
- art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
- art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. - o ubezpieczaniu społecznym rolników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./".
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/".
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny uznać należy art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. Tym samym wniosek o zwrot kosztów postępowania podlega oddaleniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.