Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. uwzględniając skargę J. S.A. z siedzibą w [...] uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy postanowienia Wojewody wydanego na podstawie art. 134 kpa, stwierdzające, iż Spółka składając odwołanie od decyzji nie była reprezentowana przez pełnomocnika do tego upoważnionego, Odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] zostało sporządzone w dniu 22 lipca 2005 r., zaś do organu wpłynęło 27 lipca 2005 r. Nadesłane przez Spółkę pełnomocnictwo dla S. C. zostało sporządzone 9 sierpnia 2005 r.
W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne i nie wyjaśniał kwestii zachowania terminu.
Na powyższe postanowienie J. S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 134 i art. 9 k.p.a. Wnosiła o uchylenie postanowienia, nakazanie organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z samego faktu udzielenia pełnomocnictwa wynika wola mocodawcy do powierzenia prowadzenia sprawy pełnomocnikowi. Złożenie pełnomocnictwa spowodowało usunięcie wady odwołania i stanowi potwierdzenie wcześniej dokonanej czynności w postępowaniu. Bez znaczenia, w ocenie skarżącej Spółki pozostaje okoliczność, iż pełnomocnictwa udzielono po wniesieniu odwołania. Stwierdzono ponadto, że Spółka wniosła do Wojewody Łódzkiego szereg odwołań, zaś treść wezwania z dnia 23 sierpnia 2005 r. nie wskazywała, której sprawy dotyczy przedmiotowe wezwanie.
Nadto skarżący podniósł, że organ przed wydaniem decyzji nie poinformował strony o skutkach procesowych zaistniałej sytuacji. Skarżąca usunęłaby wówczas przeszkodę do rozpoznania sprawy.
S. C., który wniósł odwołanie w imieniu Spółki umocowany był do działania od listopada 2004 r. i legitymuje się pełnomocnictwem ogólnym. Na potwierdzenie tego załączono stosowne pełnomocnictwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Wojewody z treści udzielonego 9 sierpnia 2005 r. pełnomocnictwa nie wynikało, że pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania Spółki w konkretnej sprawie.
W dniu 16 stycznia 2006 r. Spółka złożyła pismo zawierające oświadczenie o zatwierdzeniu odwołania podpisane przez dwóch członków zarządu.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż odwołanie wniesione zostało w imieniu J. S.A., a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...]. Było ono jednakże dotknięte brakiem formalnym, gdyż S. C. – pracownik Spółki, który podpisał odwołanie w jej imieniu, nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa, do czego był obowiązany stosownie do art. 33 § 3 k.p.a.
Uchybienie temu powodowało powstanie po stronie organu administracyjnego obowiązku wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez nadesłanie pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki wezwał Spółkę do nadesłania w terminie 7 dni m.in. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, iż S. C. jest umocowany do działania w jej imieniu z pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. strona skarżąca wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, gdyż do organu wpłynęło pełnomocnictwo, z którego wynikało, że S. C. jest pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Uznanie w takiej sytuacji przez organ, że pełnomocnictwo to nie obejmowało upoważnienia do sporządzenia i wniesienia odwołania w imieniu Spółki, gdyż nosi datę 9 sierpnia 2005 r., a w związku z tym, że odwołanie wniesione zostało przez S. C., jako osobę nieuprawnioną, było nieprawidłowe. W ocenie Sądu, zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest błędna.
W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie S. C. nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innego podmiotu (J. S.A.). W takiej sytuacji niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika przed udzieleniem pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a). Jako nieprawidłowe Sąd ocenił wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez osobę niebędącą stroną, skoro z treści odwołania jasno wynika, że S. C. nie wnosił go w imieniu własnym (patrz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. I SA/Lu 641/97 i 642/97).
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wobec wątpliwości co do daty, od której pełnomocnik Spółki był umocowany do działania w jej imieniu organ administracji winien ponownie wezwać stronę, tym razem do złożenia oświadczenia, czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika przez udzielenie mu pełnomocnictwa lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1999 r. I SA 1535/98 (Lex nr 48566), zgodnie z którym ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania – ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.).
Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 335/00 (Lex nr 55745).
Wobec zaniechania przez Wojewodę podjęcia powyższych działań Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia kwestii umocowania pełnomocnika, a w konsekwencji z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 9 i 64 § 2 k.p.a.
Sąd podkreślił nadto, powołując się na orzecznictwo, iż istotą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do istoty w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić jedynie w tych stanach faktycznych, w których nie ma prawnych możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.
Treść pisma skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2006 r. skierowanego do Sądu, w którym zawarto wyraźne oświadczenie członków zarządu Spółki o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C. oraz dołączone do skargi pełnomocnictwa z wcześniejszych dat nie pozostawiają wątpliwości, iż gdyby Wojewoda Łódzki wezwał Spółkę do potwierdzenia ważności wniesionego odwołania strona skarżąca złożyłaby analogiczne oświadczenie.
W ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa procesowego w niniejszej sprawie nie tylko mogło mieć wpływ, ale wręcz miało wpływ na wynik postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien podjąć niezbędne kroki zmierzające do ustalenia daty doręczenia Spółce decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] Nr [...] z dnia [...], gdyż jak sam zaznaczył, kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania nie była przedmiotem jego ustaleń i oceny.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, prawidłowo reprezentowany i zarzucił mu:
- naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej ustawą Ppsa) przez niedoręczenie stronie wnoszącej kasację przed wydaniem wyroku pisma strony skarżącej z 11 stycznia 2006 r. skutkujące tym, iż organ nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w tym piśmie, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swych praw,
- naruszenie art. 54 § 3 ustawy Ppsa przez pozbawienie organu możliwości uwzględnienia skargi w całości poprzez brak doręczenia pisma skarżącego z 11 stycznia 2006 r., mającego decydujący wpływ na zakończenie przedmiotowej sprawy,
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia ewent. stwierdzenia nieważności postępowania przez WSA i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, iż błędnym było zaniechanie doręczenia organowi przed wydaniem wyroku pisma Spółki, w którym dwóch członków zarządu potwierdziło czynności niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Pismo to dotarło do organu już po wydaniu wyroku, przez co organ został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do niego i przedstawienia swego stanowiska. Zdaniem organu został on pozbawiony możliwości obrony swych praw i uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieważności postępowania przed Sądem z powodów, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Ppsa. Przepis ten przewiduje, iż nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
Przesłankę tę należy oceniać w kontekście konkretnych okoliczności sprawy. Nieważność postępowania będzie zachodziła wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 10 maja 2000 r. III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela je.
Przenosząc powyższy pogląd na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się uchybień procesowych przy wydaniu zaskarżonego wyroku.
W toku postępowania sądowego przed wyznaczonym terminem rozprawy 16 stycznia 2006 r. wpłynęło pismo skarżącej Spółki datowane na dzień 11 stycznia 2006 r., zawierające oświadczenie Zarządu o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C., do którego dołączono pełnomocnictwa z daty 2 listopada 2004 r., na które powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Organ o terminie rozprawy był prawidłowo powiadomiony. Na rozprawę w dniu 18 stycznia 2006 r. pełnomocnik organu nie stawił się, jak również nie składano wniosku o jej odroczenie z przyczyn uniemożliwiających stawiennictwo, o których stanowi art. 109 ustawy Ppsa. W myśl art. 107 powołanej ustawy nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji przewodniczący lub wyznaczony sędzia sprawozdawca przedstawia wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach.
Wobec nieobecności pełnomocnika Wojewody Łódzkiego na rozprawie i niemożności doręczenie mu odpisu pisma skarżącego z 11 stycznia 2006 r. w trybie art. 66 § 2 ustawy Ppsa zostało ono przesłane pocztą jak to przewiduje przepis art. 65 § 1 powołanej ustawy.
W opisanym wyżej działaniu Sądu I instancji nie sposób dopatrzyć się naruszenia prawa, gdyż Sąd nie miał możliwości wcześniejszego doręczenia odpisu pisma strony, treść pisma nie uzasadniała odroczenia rozprawy, zaś w przypadku zapewnienia stawiennictwa na rozprawie organ miał możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez stronę dokumentów. Stąd zarzut, iż Wojewoda został pozbawiony możności działania wskutek naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów procesowych należało uznać za bezpodstawny.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że nawet gdyby strona nie złożyła pisma z 11 stycznia 2006 r., w ustalonych okolicznościach organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych (art. 64 § 2 K.p.a.) przez zaniechanie ponownego wezwania strony do złożenia oświadczenia w przedmiocie potwierdzenia czynności dokonanych przez pełnomocnika lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do reprezentacji. Pismo skarżącej Spółki z 11 stycznia 2006 r., które wpłynęło do Sądu 16 stycznia 2006r. – w ocenie Sądu – miało tylko takie znaczenie, iż wyjaśniało wątpliwości, które zostałyby wyjaśnione wcześniej gdyby organ postąpił w tej sprawie prawidłowo.
W kontekście powyższych wywodów za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 54 § 3 ustawy Ppsa. Przepis ten, przewidując instytucję autokontroli, adresowany jest do organów, które mogą w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepisu tego nie stosuje więc Sąd I instancji, jak również nie może mieć wpływu na jego stosowanie przez organ, który działa w zakresie swej właściwości. Stąd zarzut pozbawienia przez Sąd możności obrony praw strony, wykraczający poza normy postępowania sądowoadministracyjnego, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.