Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2019 r., I SA/Wa 1306/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę C., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0242 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 w zw. z art. 17a pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie w dniu wydania decyzji Wojewody Ś., znak [...], polegające na przyjęciu, że spisy inwentaryzacyjne mienia dokonane przez gminę stanowią podstawę uzasadniającą wydanie przez wojewodę "decyzji komunalizacyjnych", w sytuacji, gdy w dacie wydania ww. decyzji, gminy utraciły ustawowe prawo do sporządzania spisów inwentaryzacyjnych;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (przesłanek komunalizacji), w szczególności pomięcie treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 1983 r., nr [...] oraz protokołu geodezyjnego sporządzonego w dniu [...] września 1983 r przez geodetę uprawnionego J. J. i błędną interpretację opinii biegłego geodety J. P. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W dniu [...] stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: fragmentu mapy z [...] września 1983 r. tzw. warunków zabudowy, która wpisana została do ewidencji geodezyjnej nr [...] z dniem [...] września 1983 r., noszącą okrągłą pieczęć Urzędu Wojewódzkiego w K.; pisma Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] lipca 1988 r., znak: [...], potwierdzającego wywłaszczenie działki nr [...], która nie była przeznaczona do wywłaszczenia; mapy do celów prawnych, do aktualizacji księgi wieczystej nr [...] z kwietnia 2020 r. sporządzonej przez [...] Ł. B. i potwierdzonej przez Starostę K. w dniu [...] czerwca 2020 r.
Powyższy wniosek dowodowy został uwzględniony, jako wypełniający wymagania art. 106 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Na obecnym etapie postępowania przedmiotem sporu może pozostawać wyłącznie kwestia legitymacji procesowej J. G. w domaganiu się wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę C. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta C. jako działka nr [...], o powierzchni 0,0242 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w. Minister kwestionując prawo własności J. G. do ww. nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. uznał ostatecznie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2008 r., znak [...].
Z powyższego punktu widzenia za nieadekwatne do aktualnego stanu sprawy uznać należy zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 17a pkt 3 u.p.w. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te bowiem postawione zostały co najmniej przedwcześnie. Kwestia rażącego naruszenia prawa ww. decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2008 r. może stać się zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia ale dopiero w sytuacji wykazania, że skarżący w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w., tj. w dniu [...] maja 1990 r. legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej ww. decyzją komunalizacyjną, a zatem posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji. W toku kontrolowanego postępowania nie doszło natomiast do wykazania tytułu prawnego skarżącego do ww. nieruchomości w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w.
Kwestię tytułu prawnego do ww. nieruchomości wypada omówić na gruncie oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podnoszonych w kontekście niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z okoliczności sprawy wynika, iż z położonej na terenie miejscowości C. działki nr [...], w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, wydzielonych zostało pięć działek, w tym działka nr [...] o powierzchni 1,3055 ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr KW [...]. W wyniku aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynów działka ta otrzymała nr [...]. W 1983 r. działka ta została podzielona na dwie kolejne działki: nr [...] o powierzchni 0,1674 ha i nr [...]. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1983 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1984 r., znak [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę [...] o powierzchni 0,1674 ha.
Działka ta uległa następnie podziałowi na działki: nr [...] o powierzchni 0,1432 ha i będącą przedmiotem niniejszego postępowania działkę nr [...] o powierzchni 0,0242 ha. Powyższy stan uregulowany został w nowej księdze wieczystej o nr KW [...], odrębnej od urządzonej i funkcjonującej już wówczas księgi wieczystej nr KW [...], w której uregulowana została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (nowy nr [...]). Taki stan prawny istniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w. Z okoliczności sprawy wynika zatem, iż działka nr [...] w wyniku wywłaszczenia stanowiła mienie Skarbu Państwa, a tym samym dawni właściciele nie mieli do niej tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. Jako mienie Skarbu Państwa działka ta stanowiła przedmiot komunalizacji, stając się z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w., własnością Gminy C. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że skoro działka nr [...] była przedmiotem wywłaszczenia na podstawie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1983 r., to własnością Skarbu Państwa w dniu [...] maja 1990 r. była także wydzielona z niej w późniejszym czasie działka nr [...].
Powyższej konkluzji nie zmienia dostrzeżenie, iż dla działki nr [...], którą w wyniku aktualizacji operatu ewidencyjnego oznaczono nr [...], prowadzona jest odrębna księga wieczysta nr KW [...], założona już w 1973 r., mająca aktualnie nr [...], w której jako właścicieli wpisano poprzedników prawnych skarżącego J. G. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że w księdze tej w 1978 r. wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nie wpisano natomiast późniejszych działań podejmowanych wobec tej nieruchomości, w szczególności nie wpisano zmian wynikających z aktualizacji operatu w zakresie działki nr [...] i dalszego podziału działki [..., ale co najważniejsze, nie wpisano zmian wynikających z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1983 r. dotyczącej działki nr [...].
Dodatkowo wypada zauważyć, iż w tej księdze wieczystej wpisane jest w dziele III ostrzeżenie o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym oraz o toczącym się postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. o uzgodnienie jej treści z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowanie to aktualnie jest umorzone wskutek wieloletniego jego zawieszenia. Trafnie zatem wskazano w zaskarżonej decyzji, co potwierdził także Sąd I instancji, iż z treści księgi wieczystej nr KW [...] (następnie nr [...]) nie można wyprowadzić wniosku, że poprzednicy prawni J. G. w dniu [...] maja 1990 r. legitymowali się tytułem prawnym do działki nr [...], będącej częścią wywłaszczonej wówczas działki nr [...]. Sprzeczność wpisów istniejących w księdze wieczystej nr [...] z późniejszymi wpisami dokonanymi w księdze wieczystej nr [...], która urządzona została dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy jednoczesnym wpisaniu w pierwszej z ww. ksiąg wieczystych ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w tej księdze z rzeczywistym stanem prawnym, prowadzącym na gruncie art. 8 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.1982.19.147 ze zm.) do wyłączenia rękojmi wiary publicznej tej księgi wieczystej, skutkuje potwierdzeniem wniosku, iż treść wpisów istniejących w księdze wieczystej nr [...] nie może stanowić podstawy uznania, iż działka nr [...] stanowiła w dniu [...] maja 1990 r. przedmiot własności skarżącego bądź jego poprzedników prawnych.
Powyższej konstatacji, opartej na wpisach w księgach wieczystych, których rękojmia wiary publicznej nie została podważona, nie osłabia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do faktu korzystania z przedmiotowej działki przez skarżącego i jego poprzedników prawnych. Również działania władz Gminy C., podejmowane – jak się wydaje – bez gruntownej wiedzy o stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, czego dowodem są inicjowane postępowania sądowe, których rozstrzygnięcia nie przyniosły spodziewanych przez władzę Gminy rezultatów, także nie podważają stanu prawnego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu nieuwzględnienia w okolicznościach badanej sprawy kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w kontekście ustalenia, komu w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności działki nr [...]. Jakkolwiek z okoliczności sprawy wynika, iż teren działki nr [... miał zostać w wyniku wywłaszczenia zagospodarowany pod budowę osiedla mieszkaniowego, to dość szybko po dokonanym wywłaszczeniu zorientowano się, że pod budowę osiedla mieszkaniowego potrzebna jest wyłącznie działka nr [...], natomiast wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] znajduje się obok zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego i nie była ona zagospodarowana pod elementy infrastruktury tegoż osiedla. Trafnie w takiej sytuacji skarżący powołuje się na pismo Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] lipca 1988 r., z którego wynika m.in., iż oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wznowienia postępowania w tej sprawie, zgłosił on również wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżący pomija jednak, że z powyższego pisma wynika jedynie skierowana wobec Naczelnika Miasta i Gminy w C. sugestia sposobu załatwienia sprawy. Pismo to nie konkretyzuje działań jakie zostaną w sprawie podjęte przez organy Miasta i Gminy w C. Należy natomiast zauważyć, iż z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby kiedykolwiek nastąpił zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności aby zwrot taki dotyczył działki nr [...]. Co więcej, wbrew treści ww. pisma, nie odnaleziono także wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności obejmujący działkę nr [...], i to pomimo poszukiwań prowadzonych przez organy administracji, a także w postępowaniach przed sądem powszechnym. Skoro zatem decyzja w przedmiocie zwrotu dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym ww. działki nie została podjęta przed dniem [...] maja 1990 r., to należy uznać, że przedmiotowa działka w tym dniu była wyłączną własnością Skarbu Państwa, stając się ipso iure przedmiotem komunalizacji.
Brak tytułu prawnego skarżącego lub jego poprzedników prawnych do tej działki w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w., skutkuje brakiem interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w domaganiu się podważenia decyzji komunalizacyjnej podjętej wobec tej działki w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w.
W tej sytuacji nie mogą być uznane za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do ustalenia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w. Przy czym, pozostająca w obrocie prawnym decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1983 r. miała kluczowe znaczenie dla określenia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i w toku dotychczasowego postępowania została prawidłowo oceniona jako źródło przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do działki nr [...]. W konsekwencji wskutek oddalenia skargi nie zostały także naruszone art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.