Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1020/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] października 2007 r. wydane w sprawie zwrotu J. R. zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, B. Jednocześnie orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] lipca 2004 r. został orzeczony wobec J. R. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] lutego 2005 r. Kolejnym wyrokiem tego sądu z dnia [...] czerwca 2004 r. został orzeczony wobec wymienionego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 1 roku od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r. Wykonanie tych wyroków nastąpiło w drodze dwóch decyzji o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy A, B, wydanych przez Starostę Ż. na podstawie art. 182 Kodeksu karnego wykonawczego:
- 1. decyzji z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], na mocy której cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kat. A, B na okres zatrzymania prawa jazdy, tj. od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] lutego 2005 r.;
- 2. decyzji z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], na mocy której cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kat. A, B na okres zatrzymania prawa jazdy, tj. od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r.
W dniu [...] października 2007 r. J. R. złożył do Starosty Ż. wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta Ż., na podstawie art. 97 ust. 1 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił zwrotu prawa jazdy podając, że skarżący był pozbawiony prawa jazdy przez okres ponad jednego roku, tj. przez 1 rok, 4 miesiące i 15 dni. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy musi być poprzedzony kontrolnym sprawdzeniem kwalifikacji.
Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że zarówno pierwszy jak i drugi wyrok Sądu Rejonowego w M. pozbawił go prawa jazdy na jeden rok.
Po rozpatrzeniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Na mocy obydwu wyroków Sądu Rejonowego w M. strona została pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na łączny okres 1 roku, 4 miesięcy i 15 dni. Zdaniem Kolegium obliczając wspomniany okres organ pierwszej instancji słusznie dokonał zsumowania okresów, na jakie cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, na mocy decyzji Starosty Ż. z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] września 2004 r. Prawidłowość tego sposobu postępowania potwierdza uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. VI SA/Wa 1566/04 (Lex nr 206539).
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że nie ma kompetencji do zmiany orzeczeń sądowych zawartych w prawomocnych wyrokach, w tym postanowień rozstrzygających o okresach zatrzymania prawa jazdy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzucił, że nie ma podstaw do sumowania wymiaru środków karnych, gdyż do takiego połączenia mogłoby dojść wyłącznie na mocy orzeczenia sądu karnego. Nie zaszła więc przesłanka skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W odpowiedzi na skargę z dnia 5 maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nadesłał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Ż. z dnia [...] września 2004 r., na mocy której Starosta Ż. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięć organów ma przedłożona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2008 r. W decyzji tej Kolegium stwierdziło, że Starosta Ż. nie miał prawa decyzją z dnia [...] września 2004 r. cofnąć uprawnień, które zostały już uprzednio cofnięte jego decyzją z dnia [...] września 2004 r. W tym przypadku okresy cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami częściowo się pokrywają. To z kolei oznacza, że nastąpiło naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. b - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. o nieważności decyzji, w oparciu o którą wydane zostały rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym należało przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadliwością. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutkiem wydanego wyroku będzie powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym.
Odnosząc się do zarzutu o niezasadnym zsumowaniu przez organy okresów zasądzonych w w/w wyrokach Sąd pierwszej instancji podał, że organem podejmującym decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy jest starosta. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, stwierdzający czas trwania faktycznego pozbawienia dokumentu. Stanowi bowiem formę prawnego usankcjonowania zakazu prowadzenia pojazdów orzeczoną wyrokiem sądowym. Dlatego też, zdaniem Sądu, dopiero wydanie ostatecznej decyzji w trybie art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny, czy został w niniejszej sprawie przekroczony roczny termin pozbawienia prawa jazdy określony w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i art. 152 p.p.s.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 oraz art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- b) art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997r., Nr 90, poz. 557 ze. zm.),
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj., art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 153 p.p.s.a.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. W szczególności mylne było założenie, że uchylone decyzje zostały wydane w oparciu o decyzje dotyczące cofnięcia J. R. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. W rzeczywistości Kolegium opierało swoje rozstrzygnięcie na dwóch prawomocnych orzeczeniach sądu powszechnego o zakazie prowadzenia przez skarżącego wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Wskazane w tym przepisie pozbawienie prawa jazdy następuje na mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego, a nie decyzji starosty, która tylko potwierdza - zgodnie z treścią cyt. art. 182 § 2 k.k.w. - fakt cofnięcia skazanemu uprawnień. W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy prawa i obowiązki strony są kształtowane przez orzeczenie sądu powszechnego, a nie decyzją starosty, która jest typową decyzją związaną. Skarżący kasacyjnie organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r. I OSK 361/05 (Lex nr 196288).
Ponadto, jak wynika z art. 114 ust. 4 ustawy, zwrot prawa jazdy w takich przypadkach może nastąpić tylko i wyłącznie po zdaniu przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.
Obydwa powyższe przepisy są jednoznaczne, jeżeli strona została pozbawiona z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego prawa do kierowania pojazdami na czas przekraczający ponad 1 rok, może ubiegać się o zwrot prawa jazdy po zakończeniu okresów wskazanych wyrokiem (wyrokami) i po zdaniu odpowiedniego egzaminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r. II SA 1291/98, baza Lex nr 41400, czy wyrok tego sądu z dnia 24 czerwca 1999 r. II SA 652/99, baza Lex nr 46289). Należy zatem przyjąć, że strona mogła skutecznie ubiegać się o zwrot prawa jazdy jedynie po zdaniu stosownego egzaminu. W tym przedmiocie rozstrzygnięcie Kolegium było prawidłowe i zgodne z przytoczonymi przepisami, natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie stwierdził, że podstawą orzekania Kolegium była decyzja Starosty.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie w ogóle nie ma zastosowania art. 138 ust. 1 ustawy, który stanowi, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g ustawy, odnoszących się tylko do dwóch przypadków: gdy zostało zatrzymane przez funkcjonariusza Policji prawo jazdy w sytuacji, gdy upłynął termin ważności prawa jazdy oraz za przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Przytoczone argumenty mają również swoje odniesienie do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik. sprawy. Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a, gdyż nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, twierdząc, że Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na decyzji Starosty z dnia [...] września 2004 r. Ponadto zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż w uzasadnieniu wyraźnie stwierdza się, że sprawa "wraca na drogę postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym", podczas gdy w sentencji uchylono decyzje organu pierwszej i drugiej instancji.
Sąd pierwszej instancji naruszył również przepis art. 153 p.p.s.a., gdyż związał wyrażoną w wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sposób, który organy nie mogą wykonać. Jak wskazano w sprawie w ogóle nie ma zastosowania art. 138 ust. 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ dopatruje się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Starosty Ż. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], mocą której cofnięto J. R. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, gdy tymczasem sytuację prawną strony kształtowały prawomocne wyroki orzekające zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Odnosząc się do niniejszego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną decyzji administracyjnej orzekającej o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w razie orzeczenia zakazu prowadzenia tych pojazdów wyrokiem sądowym stanowi przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Jak wynika z art. 2 pkt 9 k.k.w. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta jest organem postępowania wykonawczego właściwym do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. Starosta w sytuacji przewidzianej art. 182 § 2 k.k.w. jest zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, co oznacza, że decyzja jest decyzją związaną.
Jednakże mimo tego związania decyzja wydana w oparciu o art. 182 § 2 k.k.w. jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. I OSK 361/05, Lex nr 196288). Należy mieć na uwadze fakt, że wykonanie wyroku zawierającego orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów następuje w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o cofnięciu uprawnień do prowadzenia tych pojazdów. Zatem wiążące konsekwencje dla jednostki, dotyczące posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, wynikają z decyzji cofającej określone uprawnienia. Dopóki nie zostanie wydana decyzja wykonująca orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dopóty nie można uznać, iż doszło do cofnięcia uprawnień w tym zakresie.
Zgodnie z art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. W przypadku cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych decyzją wydaną na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. ich przywrócenie może nastąpić decyzją starosty dopiero po upływie okresu na jaki nastąpiło cofnięcie tych uprawnień.
W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że decyzja Starosty Ż. z dnia [...] września 2004 r. cofająca uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie kształtowała sytuacji prawnej J. R. Podkreślenia wymaga, że wyrokiem sądu orzekany jest zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i orzeczenie to prowadzi dopiero do obligatoryjnego cofnięcia uprawnień do prowadzenia tych pojazdów. Błędne natomiast jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wyrokiem sądu orzeczono o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami i wobec tego organ, odmawiając zwrotu prawa jazdy, opierał się na wyrokach sądowych a nie na decyzji cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Zakazu prowadzenia pojazdów nie można utożsamiać z cofnięciem uprawnień do ich prowadzenia, chociaż orzeczenie zakazu determinuje rozstrzygnięcie o cofnięciu uprawnień.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o decyzję Starosty Ż. z dnia [...] września 2004 r. cofającą uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. stanowi zaś podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie organ wskazał, że wadliwie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, iż sprawa wraca na drogę postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym mimo tego, że uchylono decyzje organów obu instancji. Jednakże uchybienie to nie stanowi takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia bowiem jednoznacznie wynika na jaki etap postępowania administracyjnego sprawa powróci i wadliwe sformułowanie w uzasadnieniu wyroku pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Również trafnie skarga kasacyjna wskazuje na błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zastosowanie ma art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g wydaje starosta. Tymczasem w sprawie nie chodziło o zatrzymanie prawa jazdy, lecz o przywrócenie uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, które zostały cofnięte decyzją wydaną na podstawie art. 182 § 2 k.k.w., która z kolei została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku postępowania nieważnościowego.
Zatem w sprawie nie chodzi o wydanie ostatecznej decyzji w trybie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, lecz decyzji na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. Wobec tego w tej części uzasadnienie Sądu pierwszej instancji należało uznać za błędne. Jednakże mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, co musiało skutkować nieuwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że oparte zostały one na tej samej argumentacji co zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego przedstawiona wyżej argumentacja w pełni odnosi się do zarzutów opartych na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zatem skoro decyzja odmawiająca zwrotu prawa jazdy (a w istocie rzeczy przywrócenia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych) została wydana w oparciu o decyzję orzekającą o cofnięciu tych uprawnień, wydaną na podstawie art. 182 § 2 k.k.w., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym to brak jest podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 182 § 2 k.k.w.
Natomiast, co już wyżej wskazano, trafnie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, jednakże mimo błędnego uzasadnienia w tej części wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.