Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 656/04, uchylił zaskarżoną przez K. K. decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję, wydane w przedmiocie przeniesienia służbowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, przeniósł z dniem 1 maja 2004 r. K. K. starszego kontrolera celnego, Dyspozytora celnego - Urząd Celny w [...] w Izbie Celnej w Krakowie do pełnienia służby na stanowisku Starszy kontroler celny, w komórce organizacyjnej: Urząd Celny w [...] w Izbie Celnej w Krakowie podając, że stopień służbowy i uposażenie miesięczne pozostawia bez zmian, a zakres obowiązków i uprawnień ustali bezpośredni przełożony. Jako uzasadnienie podano przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, a jako podstawę prawną - art. 21 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę, Organ decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając, iż zgodnie z art. 1 ust. 7 cyt. ustawy o Służbie celnej, urzędem jest izba celna wraz z podległymi jej urzędami celnymi. Z dniem 1 maja 2004 r. miała miejsce reorganizacja Urzędu Celnego w [...], bowiem likwidowano Odziały Celne w Muszynie, Koniecznej i Gorlicach. Przyznano, że rozbudowano niektóre komórki Urzędu Celnego w [...] (Referat Kontroli Akcyzowej i Referat Podatku Akcyzowego), jednak komórki te zostały obsadzone przez osoby zamieszkałe głównie poza [...], których dojazd do [...], gdzie ma wykonywać służbę K. K. są bardziej ograniczone niż odwołującego się. Podkreślono, że głównym kryterium przeniesienia było "merytoryczne przygotowanie oraz potencjalne możliwości do przekwalifikowania się pracownika na innym stanowisku pracy, a także najmniejsza dolegliwość zmiany miejsca wykonywania pracy" i zaznaczono, że K. K., podobnie jak inni funkcjonariusze celni winien "wykonywać zadania na różnych stanowiskach pracy w zależności od potrzeb służbowych". Ponadto Organ skierowanie celnika na dojazdy z miejsca zamieszkania w [...] do pracy w [...] nie uznał za utrudnienie w jego studiach z uwagi na ustawowy płatny urlop szkoleniowy w wymiarze 28 dni w każdym roku nauki, ani w jego leczeniu w poradni alergologicznej, z uwagi na zmianowy system pracy celnika.
K. K. złożył skargę na powyższą decyzję podkreślając, że w zaskarżonej decyzji nie przytoczono żadnego argumentu, który wskazywałby, że on nie mógłby nadal pełnić służby na dotychczasowym stanowisku. W szczególności organ administracyjny nie wykazał, aby skarżący miał gorsze kwalifikacje od osób pozostałych w Urzędzie Celnym w [...], albo kwalifikacje tych osób były bardziej przydatne od kwalifikacji skarżącego. W ten sposób nie wykazano, aby skarżący nie mógł nadal pełnić służby na dotychczasowym stanowisku w Urzędzie Celnym w [...]. Podniósł też, że po przeniesieniu kierowano go do pracy w [...], [...], a następnie do [...], do którego dojazd z [...] jest bardziej uciążliwy niż celników z [...] i zarzucił, że jego przeniesienie nastąpiło wbrew opinii organu związków zawodowych celników. W konsekwencji skarga zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Krakowie wniósł o jej oddalenie uzasadniając jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaznaczył, że z chwilą integracji Polski z Unią Europejską przeprowadzono reorganizację Izby Celnej w Krakowie oraz podległych jej urzędów celnych, w tym Urzędu Celnego w [...], w którym zatrudniony był skarżący. Z uwagi na konieczność zapewnienia miejsc pracy tym funkcjonariuszom, którzy byli zatrudnieni w likwidowanych komórkach organizacyjnych na granicy południowej Dyrektor Izby Celnej w Krakowie zmuszony był dokonać przeniesienia części funkcjonariuszy z Urzędu Celnego w [...], do pełnienia służby w innych komórkach organizacyjnych i w tej ostatniej grupie znalazł się skarżący. Dyrektor zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariusza charakteryzuje się dyspozycyjnością polegającą na podporządkowaniu się władzy służbowej i funkcjonariusz ten obowiązany jest wypełniać polecenia służbowe przełożonych.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że wobec treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, sytuacja skarżącego jest szczególna. W sytuacji reorganizacji urzędu, co w niniejszej sprawie miało miejsce - zasadą jest przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko równorzędne w tym urzędzie (odpowiadające jego kwalifikacjom) tylko wówczas, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W tej sytuacji, to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu takiej osoby na inne równorzędne stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie ma możliwości pełnienia przez tę osobę służby na dotychczasowym stanowisku. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku K. K. organ administracyjny nawet nie stwarza pozorów, by przeniesienie tego celnika nastąpiło z powodu braku możliwości pełnienia przez niego służby na dotychczasowym stanowisku, albowiem organ ten motywuje to przeniesienie chęcią zwolnienia zajmowanego stanowiska przez skarżącego tylko w tym celu, by zatrudnić w jego miejsce inną osobę - celnika z "likwidowanych komórek organizacyjnych na granicy południowej". Sąd jednocześnie stwierdził, iż nie wnikając w intencje organu administracyjnego, choćby zasługujące na uznanie przez chęć pomocy w zatrudnieniu celników tracących stanowiska pracy w związku z likwidacją placówek na granicy z państwami Unii, to jednak podniesiona okoliczność nie upoważnia organu administracyjnego do przeniesień innych funkcjonariuszy z ich dotychczasowych miejsc pracy w celu przyjęcia na zwolnione miejsca celników z likwidowanych komórek organizacyjnych i nie upoważnia tego organu do przyjęcia, że odnośnie przenoszonych funkcjonariuszy nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
Jak podniósł Sąd I Instancji, skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał na istnienie możliwości dalszego pełnienia przez niego służby na dotychczasowym stanowisku - w Urzędzie Celnym w [...], jednak organ nie ustosunkował się do tych zarzutów w decyzji i nie wykazał w żaden sposób, iż nie było możliwości dalszego pełnienia służby przez skarżącego na dotychczasowym stanowisku, co gwarantowały skarżącemu przepisy ustawy o Służbie Celnej powołane w zaskarżonej decyzji.
Organ nie wykazał także, aby K. K. był w równorzędnej z innymi celnikami (pełniącymi służbę w jednostkach organizacyjnych na granicy południowej) sytuacji prawnej, to znaczy, że zajmowane dotychczas przez niego stanowisko służbowe w wyniku tej reorganizacji także zostało zlikwidowane. Gdyby jednak tak było, to Sąd zwraca uwagę, że mimo, iż decyzja o przeniesieniu oparta jest o uznanie administracyjne i organ ma prawo wyboru, to jednak i taka decyzja winna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie zabrakło.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, iż nie można przyjąć, by podstawą przeniesienia skarżącego były inne przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż innej podstawy prawnej zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają. W uzasadnieniach decyzji sugeruje się, że K. K. posiada "merytoryczne przygotowanie i potencjalne możliwości do przekwalifikowania się pracownika na innym stanowisku pracy", to nie sposób nie zauważyć, że cechy te są pozytywnymi cechami funkcjonariusza i nie mogą być wykorzystywane przeciwko niemu. Także twierdzenia o "najmniejszej dolegliwości zmiany miejsca wykonywanej pracy" w sytuacji skarżącego mającego miejsce zamieszkania wraz z rodziną w [...], studiującego w [...] i korzystającego ze specjalistycznej placówki zdrowia w [...] - są niezrozumiałe. Wskazują one - zdaniem Sądu - że decyzja Dyrektora w stosunku do skarżącego zapadła z bez podstawy faktycznej oraz z naruszeniem przepisów ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności powołanego jako podstawa prawna art. 21 ust. 1 tej ustawy. W orzeczeniu Sądu I instancji takie działania organu administracyjnego w świetle art. 6, 8 i 11 k.p.a. są niedopuszczalne.
Dyrektor Izby Celnej w Krakowie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to przyjęcie, iż art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 poz. 802 ze zm.) nie upoważnia organu administracyjnego - Dyrektora Izby Celnej w Krakowie do przeniesienia funkcjonariusza celnego z jego dotychczasowego miejsca pracy na inne stanowisko równorzędne w tym urzędzie, o ile jest możliwość dalszego pełnienia służby na tym stanowisku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ wskazał, iż nietrafnym jest twierdzenie Sądu, że art. 21 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie upoważnia organu administracyjnego - Dyrektora Izby Celnej w Krakowie do przeniesienia funkcjonariusza celnego z jego dotychczasowego miejsca pracy na inne stanowisko równorzędne w tym urzędzie, o ile jest możliwość dalszego pełnienia służby na tym stanowisku. Taka wykładnia powyższego przepisu oznaczałaby, że wszelkie, czasem potrzebne, nagłe i szybkie ruchy kadrowe przy realizacji nieraz doniosłych zadań w zakresie polityki celnej Państwa mogłyby być niemożliwe do wykonania. Odczytywanie treści tego artykułu jako przyjęcie pewnej stabilności dla pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych przy ich koniecznej dyspozycyjności nie jest zasadne.
Ocena, czy istnieje możliwość dalszego pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku lub czy dla potrzeb realizacji powierzonych organowi zadań, należy dokonać zmian kadrowych należy do organu. Jest to ocena i uznanie organu, który musi w odpowiednich warunkach odpowiednio zadziałać, aby należycie realizować przydzielone mu zadania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego podnosząc, iż przepis art. 21 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został właściwie zinterpretowany przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał bowiem prawidłowej wykładni powołanego przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 ustawy, dotyczącym zmiany warunków pełniących służbę funkcjonariuszy celnych, w którym unormowaniu są różne sytuacje powodujące zmianę warunków pełnienia służby.
Art. 21 ust. 1 odnosi się do jednej z nich tj. do reorganizacji urzędu i ten przepis był podstawa kwestionowanej decyzji. W związku z tym Sąd I instancji słusznie uznał, że istnienie zawartych w tym jedynie przepisie przesłanek, mogło uzasadniać podjęcie przedmiotowej decyzji.
Zgodnie z powołanym przepisem, w razie reorganizacji urzędu, funkcjonariusza celnego można przenieść na inne równorzędne lub niższe stanowisko, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Przepis w zakresie przesłanki odnoszącej się do możliwości pełnienia służby przez funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku jest jednoznaczny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jest to jedyna przesłanka, która musi zaistnieć aby funkcjonariusza – w razie reorganizacji urzędu – można było przenieść na inne stanowisko służbowe, na podstawie powołanego przepisu. Podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności uzasadniające - zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Krakowie - przeniesienie K. K. na inne stanowisko, nie mogą mieć znaczenia, bowiem przepis art. 21 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w żaden sposób się do nich nie odnosi.
Jeżeli więc istnieje możliwość pełnienia przez danego funkcjonariusza służby na dotychczasowym stanowisku, to nie zachodzi przesłanka do zastosowania powołanego przepisu art. 21 ust. 1.
Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja wyżej wymienionego przepisu jest prawidłowa i zasadnie Sąd przyjął, że organ musi wykazać, iż nie istniała możliwość pełnienia przez skarżącego służby na dotychczasowym stanowisku.
Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.