Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1392/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz.
40) orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz D. i L. G. za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...][...]., objętych decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".
Na skutek odwołania D. i L. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R..
Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niedopuszczalną.
Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w przedstawionej sytuacji Gmina Miasto R. nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] (organu odwoławczego), skoro w I instancji decyzję wydał jej organ (Prezydent Miasta R.). Brak jest bowiem możliwości akceptacji sytuacji, w której organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie Gmina wnosi w tej sprawie skargę zmierzającą do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sąd stwierdził, że jeżeli organ administracji publicznej - w niniejszym przypadku Prezydent Miasta R. - ma przyznaną kompetencję do władczego wykonywania administracji publicznej (wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych zlikwidowanych w interesie reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego), to nie może wchodzić w pozycję procesową skarżącego. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie może utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest postępowaniem, w którym rozstrzygany jest spór o prawo pomiędzy organami wykonującymi administrację publiczną, przepisy nie przyznają też organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący w tej samej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
W przypadku gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem, skargę na podstawie art. 8 p.p.s.a. mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od Gminy.
Podsumowując Sąd uznał, że skoro skargę w niniejszej sprawie złożyła Gmina Miasto R., zaś postępowanie w pierwszej instancji zakończone zostało decyzją wydaną przez organ tej Gminy tj. Prezydenta Miasta R., to z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia zapadłej w drugiej instancji decyzji Wojewody [...] zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasto R., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust.1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto R. jako stronę postępowania o odszkodowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto R. dowodziła istnienia przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miasto R. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należało uznać za nieuzasadnione.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.