Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 659/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. D. W. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu na szkoleniu w W. w kwocie [...] zł oraz na leczenie, środki czystości i leki.
Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Rejonu Opiekuńczego "K" Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] udzielił wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia, zakupu odzieży i środków higienicznych w miesiącu czerwcu 2010 r. w wysokości [...] zł, natomiast decyzją wydaną w tym samym dniu, oznaczoną numerem [...] odmówił przyznania D. W. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2010 r. w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu na szkoleniu w W. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez D. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ powołując się na przepis art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 2-15, oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jak również § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) stwierdził, że D. W. kwalifikuje się do grupy osób mogących skorzystać z instytucji pomocy społecznej. Legitymuje się on bowiem orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. na okres do [...] czerwca 2010 r. oraz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.
Również uzyskiwany przez niego miesięczny dochód ([...] zł) mieści w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. Tym samym odwołujący się spełnia kryteria, niezbędne do uzyskania pieniężnych, bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ustawy.
Organ ustalił przy tym, że D. W. taką pomoc uzyskuje, pozostając pod opieką ośrodka pomocy społecznej. Wysokość udzielonej mu pomocy przez organ I instancji w miesiącu czerwcu 2010 r., wyniosła ogółem [...] zł. Ponadto odwołujący otrzymał z MOPR K. bezpłatny bilet kredytowany na dojazd na szkolenie do W., który wykorzystał również w miesiącu czerwcu 2010 r.
Powołując się na treść art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze nieobowiązkowym. Rodzaj zaś, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ podkreślił przy tym, że przepisy ustawy zakreślają ogólne cele i kryteria, jakimi powinny kierować się organy pomocy społecznej tj. umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 w/w ustawy), a także wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 w/w ustawy).
W zgodzie z powyższym niepełnosprawność, bezrobocie, chociaż są przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o pomoc społeczną, nie stanowią, podobnie jak i pozostałe przesłanki, podstawy do żądania zaspokojenia wszystkich życiowych potrzeb i w pełnym (oczekiwanym przez osobę wnioskującą o pomoc) zakresie.
Organ wskazał także, iż zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Decyzja o odmowie lub przyznaniu prawa do pomocy w formie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, podejmowaną wyłącznie przez właściwy organ gminy. Organ podkreślił również, iż przyznawanie tego rodzaju pomocy, ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje na ten cel, uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Tego rodzaju fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Ograniczony zasób środków finansowych powoduje, że nie można zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Wydając decyzję Kolegium miało także na względzie okoliczność, że Zastępca Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w K. poinformował D. W., o możliwości refundacji – zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - wydatków poniesionych przez niego w związku z odbyciem szkolenia. Odwołujący winien zatem wystąpić ze stosownym wnioskiem do Miejskiego Urzędu Pracy w K. o zwrot kosztów pobytu na szkoleniu w W. Z uwagi zatem na możliwość refundacji tych kosztów ze strony MUP w K. – zdaniem Kolegium – nie było celowym przyznanie D. W. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na ten cel.
Organ podkreślił również, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pomoc w formie zasiłków celowych przyznawana jest na pokrycie najbardziej niezbędnych potrzeb bytowych (żywność, leki, odzież). Z informacji MOPR w K. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, żywności, odzieży przyznano [...] osobom zasiłki na łączną kwotę [...] zł, zaś średnia wysokość zasiłku wyniosła [...] zł, zasiłki celowe z tytułu poniesionych strat w wyniku zdarzeń losowych przyznano [...] osobom na kwotę [...] zł, specjalne zasiłki celowe zostały przyznane w [...] środowiskach na kwotę [...] zł, zaś średni zasiłek wyniósł [...] zł. Najniższy zasiłek celowy w kwocie [...] zł przyznany był na pokrycie rachunku w aptece, zaś najwyższy zasiłek celowy w wysokości [...] zł skierowany został do osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, z przeznaczeniem na zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego na wyposażenie mieszkania socjalnego.
Kolegium wskazało też, że D. W. od wielu lat korzysta z pomocy społecznej. W bieżącym roku oprócz pomocy obligatoryjnej otrzymał pomoc w styczniu 2010 r. - zasiłek celowy – [...] zł i obiady barowe od I - VI/2010 r. - bezpłatnie 7 razy w tygodniu, (koszt obiadu wynosi [....] zł), w lutym 2010 r. zasiłek celowy – [...] zł, w marcu 2010 r. zasiłek celowy – [...] zł, w kwietniu 2010 r. zasiłek celowy – [...] zł, w maju 2010 r. zasiłek celowy – [...] zł.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. W. zakwestionował powyższą decyzję twierdząc, że "narusza ona prawo pod względem prawnym i faktycznym".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, w ramach którego przyznawana jest pomoc społeczna w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca i obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów szkolenia w W. Sąd Wojewódzki podkreślił przede wszystkim, że D. W. miał możliwość uzyskania refundacji poniesionych przez siebie kosztów związanych z pobytem w W., z Miejskiego Urzędu Pracy w K. W tej sytuacji wnioskowanie o zasiłek celowy było co najmniej przedwczesne, a przyznanie go pozostawałoby w sprzeczności z art. 2 ust.1 ustawy.
Sąd Wojewódzki zaakcentował przy tym, iż sam pełnomocnik skarżącego oświadczył na rozprawie przez Sądem w dniu [...] grudnia 2010r., że poniesione przez D. W. koszty pobytu w W. w trakcie szkolenia, zostały mu w całości zwrócone przez MUP w K., co dodatkowo potwierdza zasadność i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku a to art. 151 ustawy P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż organ zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz w sposób przekonywujący uzasadnił decyzję, podczas gdy, organ pominął okoliczności faktyczne rzutujące na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostające w jego dyspozycji, a to wysokość kwoty jaką dysponował na zasiłki celowe oraz kwoty jaka mu pozostała do rozdysponowania i tym samym nie wykazał, iż wypłata zasiłku celowego godzi w słuszny interes ogółu świadczeniobiorców,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię przejawiające się w przyjęciu, że przyznanie zasiłku celowego na koszty szkolenia odbywającego się poza miejscem zamieszkania pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, D. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika za pomoc prawną świadczoną z urzędu według norm przepisanych.
Podnosząc powołane wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wywodził, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera wyczerpującej argumentacji i tym samym decyzja ta została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
W jego ocenie, uznanie organu powinno być uzasadnione poprzez wskazanie zarówno możliwości finansowych organu m.in. ilości przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilości osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuacji osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Zdaniem skarżącego kasacyjnie samo powołanie się na skromność środków finansowych oraz wymienienie tylko komu i na jaki cel środki te są w pierwszej kolejności przyznawane, nie wyczerpuje jeszcze wszystkich treści jakie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji przyznającej [...] zł.
Motywując wysokość przyznanej pomocy organ winien zatem - zdaniem D. W. - w tym wypadku podać konkretnie wysokość kwoty jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości był przyznawany przeciętny zasiłek celowy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Kolegium tych wymogów nie spełniało. Organ bowiem ograniczył tę cześć orzeczenia jedynie do zestawienia kwot wypłacony tytułem zasiłku celowego poprzez wskazanie, że łącznie wypłacono kwotę [...] zł. na rzecz [...] osób celem pokrycia kosztów leczenia, żywności, oraz kwotę [...] zł. na pokrycie strat poniesionych przez dwie osoby w wyniku zdarzeń losowych. Nadto wypłacono kwotę [...] zł. na rzecz [...] środowisk.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on z słusznych interesem społecznym - ogółu świadczeniobiorców.
Odnosząc się zaś do możliwości refundacji kosztów poniesionych przez skarżącego w związku z pobytem w W. z MUP w K., D. W. wskazał, że nie powinna ona rzutować na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których, mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Podejmowanie przez beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej szkoleń cele usamodzielnienia, uzyskania możliwości zarobkowania jest działaniem, które powinno być wspierane przez pomoc społeczną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) na wstępie należy podnieść, że nie został on prawidłowo sformułowany. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż ten, wydając zaskarżony wyrok, naruszył oprócz art. 151 P.p.s.a., również art. 7, art.
8. art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., Te ostatnie zaś przepisy w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie odnajdują zastosowania. Sąd administracyjny kontrolując prawidłowość (zgodność z prawem) zaskarżonego aktu lub czynności, bada czy został ona wydany przez organ zarówno zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak również, czy w toku postępowania przed organem nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego. Nie stosuje natomiast sam norm procedury administracyjnej. Stąd też nie można było zarzucić sądowi administracyjnemu, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Prawidłowo, ewentualny zarzut w tym zakresie powinien obejmować, oprócz wyszczególnionych norm k.p.a. także stosowny, pozostający z nimi w powiązaniu, przepis postępowania sądowoadministracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca.
Niezależnie od powyższego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż w toku postępowania administracyjnego Kolegium nie dopuściło się naruszenia wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. została wydana w granicach uznania administracyjnego, a nie dowolnie. Organ odmawiając przyznania D. W. zasiłku celowego stanowiącego – jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny – pomoc o charakterze fakultatywnym, ocenił w pierwszej kolejności, czy skarżący kasacyjnie kwalifikuje się do grupy osób uprawnionych do jej otrzymania. Podstawę wydanej decyzji stanowiła również – wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie – ocena możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Niewątpliwie Kolegium miało na względzie przedstawione przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. informacje dotyczące wysokości środków przeznaczanych w dacie wydania decyzji na zasiłki celowe, liczbę beneficjentów tego rodzaju pomocy, jak również wysokość przeznaczonych poszczególnym osobom środków w tej właśnie formie. Podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji stanowiła również informacja o celu, na jaki zostały przeznaczone w czerwcu 2010 r. zasiłki celowe.
Z informacji przedstawionej przez Organ I instancji wynika, że ponad połowę z nich stanowiły zasiłki celowe na zakup leków i leczenie, ok. [...] % na zakup odzieży i obuwie, zaś około [...] % na inne potrzeby np. opłaty za energię elektryczną. Dlatego też nie mogło budzić wątpliwości Sądu Kasacyjnego, iż podstawę wydanej decyzji stanowił całokształt okoliczności mających znaczenie dla tego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych informacji nie budzi również wątpliwości, że odpowiada ono wymogom wyszczególnionym przez wojewódzki sądy administracyjne w powoływanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.08.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 675/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.04.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 94/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21.05.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 214/08).
Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszym przypadku Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny stanowiska Kolegium w zakresie uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym jego słusznego interesu o którym mowa w art. 7 k.p.a.
Powyższe łączy się również ściśle z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem obrazy prawa materialnego.
W świetle stanowiących podstawę decyzji organów obu instancji informacji należy uznać, że ograniczona wielkość środków przeznaczonych w Gminie K. na zasiłki celowe uniemożliwia pełne zaspokojenie potrzeb osób korzystających z tej formy pomocy. Oznacza to, że każde rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiego zasiłku powoduje, iż potrzeby innych beneficjentów zostają zaspokojone w mniejszym stopniu. Takie działanie ogranicza skuteczność realizacji zadań pomocy społecznej jakie ustawodawca wyznaczył tej instytucji w art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej.
Jeżeli zatem istnieje możliwość zaspokojenia potrzeb osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej z innego, niż budżet organu, źródła osoba ta zobligowana jest z tej możliwości skorzystać. Zaoszczędzone w ten sposób środki mogą zostać przeznaczone – bez pokrzywdzenia potencjalnego adresata tej pomocy - na zaspokojenie potrzeb pozostałych beneficjentów, a tym samym przyczynić się do realizacji określonego w powołanym wyżej przepisie celu instytucji pomocy społecznej.
W świetle powyższego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko Kolegium, które odmawiając przyznania skarżącemu kasacyjnie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów szkolenia w W., stwierdziło, iż D. W. dysponował możliwością pokrycia (co zresztą zgodnie z oświadczeniem jego pełnomocnika uczynił) poniesionych kosztów szkolenia ze środków Miejskiego Urzędu Pracy w K. Na uwagę przy tym zasługuje, że zaspokojenie przez skarżącego kasacyjnie potrzeb związanych w powyższym wyjazdem, powoduje, iż przyznanie mu zasiłku, zgodnie z jego przeznaczeniem, na ten konkretny cel pozostawałoby w sprzeczności z przepisem art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Nie służyłoby bowiem przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której skarżący kasacyjnie nie byłby w stanie pokonać, wykorzystując możliwości uzyskania finansowania swojego szkolenia z innego źródła jakim jest budżet Powiatowego Urzędu Pracy w K.. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, przyznanie D. W. zasiłku celowego pozostawałoby w sprzeczności z powołanym wyżej przepisem.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.