Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 29 kwietnia 2004 r., (...) w przedmiocie przyjęcia wzoru flagi. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podkreślił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu jej dokonania. Tym samym w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi Wojewody L. Sąd orzekający w niniejszej sprawie kwestionuje pogląd prezentowany przez Wojewodę, zgodnie z którym organ nadzoru nie jest związany jakimkolwiek terminem przy wnoszeniu skargi, w sytuacji, kiedy sam nie stwierdzi nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w okresie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przedmiotowa uchwała Rady Gminy R. została doręczona Wojewodzie L. w dniu 7 maja 2004 r. a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła 29 października 2004 r., tym samym organ nadzoru jakim jest w rozpatrywanej sprawie Wojewoda L. nie zachował ustawowego terminu do wniesienia skargi.
Sąd stoi na stanowisku, że organ nadzoru obowiązany jest przestrzegać 30- dniowego terminu do wniesienia skargi. Na poparcie powyższego poglądu wskazywana jest jednolita linia orzecznictwa przyjęta po 31 maja 2001 r. przez składy orzekające w podobnych sprawach, zgodnie z którą żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 ust. 1 ustawy - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /obecnie art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Odmienna interpretacja przeczyłaby stabilności przepisów prawa miejscowego oraz innych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta wskazana została m.in. w postanowieniu NSA z dnia 27 września 2002 r. /III SA 1361/02 - OSP 2003 z. 4 poz. 49/. We wskazanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, według której 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.
Pogląd ten podziela Sąd orzekający w tej sprawie. Istotny wpływ na przyjęcie takiej interpretacji ma regulacja ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. - o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 487/, która weszła w życie 30 maja 2001 r. Wskazana wyżej ustawa wprowadziła do ustawy o samorządzie gminnym art. 102a, którego treść uległa następnie modyfikacji stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/. Przepis ten stanowi, że w sprawach, o których mowa w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd z powyższej regulacji wywodzi, że przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy należy uznać, iż jego wolą nie było wyłączenie stosowania innych przepisów p.p.s.a.
Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem prezentowanego stanowiska, jest fakt, że ustawa o samorządzie gminnym normuje kompetencje nadzorcze wojewody nad działalnością gminy wskazując jedynie organ uprawniony do wniesienia skargi. Skutkiem tego jest uznanie, iż pozostałe elementy skargi jak instytucji procesowej określone są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem art. 102a ustawy - o samorządzie gminnym.
Zdaniem Sądu, stanowisko, stosownie do którego w przedmiotowej sprawie znajdował zastosowanie termin do wniesienia skargi określony w art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - znajduje również oparcie w sferze regulacji konstytucyjnej, w szczególności odnoszącej się do istoty samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego oraz istoty instytucji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego /art. 165 i 171 Konstytucji RP/. Przejawem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest w szczególności przyznanie im wyłącznej kompetencji służącej realizacji zadań własnych, co ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. - o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130 ze zm./, zgodnie z którą gmina ma prawo do ustanowienia własnej flagi i herbu /art. 3 ustawy/. Granicę wskazanej wyżej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyznacza nadzór nad ich działalnością /por.
Z. Duniewska, B. Jaworska-Debska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000 r. str. 323; Zb. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 200/.
Za przyjmowanym w sprawie poglądem przemawiają także zasady państwa prawa i wywodzących się z niej zasad pewności prawa i zaufania obywateli do organów Państwa.
W dniu 16 marca 2005 r. pełnomocnik Wojewody L. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi. Strona wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuca mu naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. W przekonaniu Wojewody L. Sąd całkowicie pominął brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy - o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia w terminie ustawowym albo jeśli są one aktami prawa miejscowego.
Strona kwestionuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż za zastosowaniem w sprawie art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawiają przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazując organ uprawniony do wniesienia skargi. Zdaniem Wojewody przepis ustawy o samorządzie gminnym określają jednoznacznie dwa elementy procedury zaskarżania uchwały rady gminy. Pierwszym z nich jest wskazanie organu uprawnionego do wniesienia skargi /art. 93 ust. 1/, drugim zaś określeniem terminu do wniesienia terminu, który zgodnie z art. 94 ust. 1 wynosi 1 rok od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono terminowi do przedstawienia uchwały organowi nadzoru lub uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Tym samym, zdaniem strony możliwość zaskarżenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie zostało obwarowane jakimkolwiek terminem i nie ma mowy o stosowaniu w tym przedmiocie żadnych domniemań. Odnosząc się do poglądu Sądu, w zakresie stosowania art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w oparciu o zasadę państwa prawa i wywodzonych z nich zasad pewności prawa i zaufania obywateli do organów Państwa. Wojewoda podkreśla, że uchwała w przedmiocie ustanowienia flagi należy do własnych kompetencji samorządu gminnego i stanowi akt prawa miejscowego. Akt taki znajduje się również w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i powinien być zgodny z przepisami prawnym wyższego rzędu czyli między innymi z ustawami. Zaskarżone postanowienie dopuszcza, zaś możliwość pozostawienia w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego naruszającego prawo, co stoi w sprzeczności z art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym drugim przypadku zarzut naruszenia przepisów proceduralnych winien odnosić się do konkretnie wskazanych uchybień przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Aktem prawnym regulującym w sposób kompleksowy postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ i strona wnosząc skargę kasacyjną winna wskazać naruszenie tej właśnie ustawy.
Jednocześnie w myśl art. 183 par. 1 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest konieczność jej oddalenia jeśli wskazane przez stronę zarzuty nie odpowiadają wymogom określonym w art. 174 ustawy a nie zachodzi nieważność postępowania.
Pełnomocnik Wojewody L. w złożonej skardze kasacyjnej stawia jedynie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, w szczególności art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Strona wskazuje zarzut nie przewidziany w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak było już wyżej podnoszone wojewódzki sąd administracyjny w toku postępowania stosuje tylko i wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak więc tylko te przepisy mogły zostać ewentualnie naruszone przez Sąd a zarzut tych uchybień mógł stać się podstawą skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy zarzuty strony stanowiące podstawę skargi kasacyjnej ograniczają się jedynie do wskazania naruszeń przepisów proceduralnych zawartych w ustawie - o samorządzie gminnym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaszła nieważność postępowania to skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Niezależnie od wskazanych wyżej rozważań należy podkreślić, iż nie można podzielić prezentowanego przez skarżącego stanowiska, zgodnie z którym terminy do wniesienia skargi, wskazane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie znajdują zastosowania do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy przez organ nadzoru. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela całkowicie pogląd wskazany w tej materii w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., III SA 1361/02 /OSP 2003 z. 4 poz. 49/, w którym stwierdzono trzydziestodniowy termin z art. 35 ust. 1 ustawy - o NSA /obecnie art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w przypadku skargi z art. 93 ustawy - o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.