Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 571/24

Uzasadnienie

Postanowieniem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 150/23 (dalej postanowienie z 22 listopada 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B.J. (dalej skarżąca) na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent lub organ) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowiło wniesienie skargi w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, ponieważ wcześniej wydał decyzję z [...] sierpnia 2023 r. rozstrzygającą wniosek skarżącej [w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta]. Skargę na bezczynność organu nadano dzień później – [...] sierpnia 2023 r. Sąd uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w danej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 [ONSAiWSA 2020/6/79, dalej uchwała II OPS 5/19] (także w postanowieniach NSA z: 29.9.2021 r. I OSK 531/21 i I OSK 1051/21). Z uchwały II OPS 5/19 wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej ppsa).

W uzasadnieniu uchwały II OPS 5/19 wskazano, że skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego należy uznać za niedopuszczalną, gdyż odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten, zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Sąd I instancji w pełni zaaprobował ten pogląd. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (k. 2-8, 21, 25-27 akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez r. pr. [...], zaskarżając postanowienie z 22 listopada 2023 r. w całości i zarzucając postanowieniu naruszenie:

1. 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z wadliwego przyjęcia, że wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi, a tym samym skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, podczas gdy:
2. a. wydana przez organ decyzja nie była wiążąca w dacie wniesienia skargi ani dla organu, ani dla strony, a zatem w dacie wniesienia skargi nie weszła jeszcze do obrotu prawnego;
3. b. postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji;
4. c. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosownie do art. 53 § 2b ppsa, może być wniesiona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia - przepisy ustawy nie przewidują ograniczeń czasowych w zakresie wniesienia takiej skargi ani nie ograniczają terminu jej wniesienia do czasu wydania decyzji przez organ administracji publicznej;
5. d. zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, uwzględniając skargę, sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie czy się jej dopuszcza, co wskazuje jednoznacznie, że ocenie winno podlegać postępowanie organu w zakresie szybkości i sprawności prowadzonego postępowania poprzedzające wniesienie skargi, a nie stan istniejący w dacie orzekania czy nawet w dacie wniesienia skargi;
6. 2. art. 58 § 1 pkt 6 [ppsa] przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku, że przesłanką odrzucenia skargi było wniesienie jej po upływie terminu, a zatem zastosowanie winien znaleźć art. 58 § 1 pkt 2 ppsa;
7. 3. art. 53 § 2b ppsa przez jego niezastosowanie;
8. 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez:
9. a. zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśnienia:
10. - jaki przepis prawa limituje termin wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ograniczając go do dnia wydania decyzji przez organ administracji publicznej;
11. - z jakiego powodu nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa i jaki przepis prawa uniemożliwia wydanie orzeczenia w przedmiocie bezczynności organu po wydaniu decyzji w toku postępowania administracyjnego;
12. b. sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, która to sprzeczność wyraża się, między innymi, w powołaniu się z jednej strony na uchybienie terminowi na złożenie skargi na bezczynność, z drugiej zaś na niedopuszczalność skargi z innych, niewymienionych w ustawie przyczyn, a nadto na powołaniu się na fakt wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy taka decyzja w ogóle w sprawie skarżącej nie była wydana przez jakikolwiek organ, a postępowanie dotyczyło zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;
13. c. powołanie, jako uzasadnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która:
14. - nie wiąże sądu w niniejszej sprawie, stosownie do art. 187 § 2 ppsa i nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa;
15. - odnosi się do wydanych przez organ ostatecznych decyzji, podczas gdy decyzja wydana w sprawie nie ma charakteru ostatecznego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy (k. 36-42 akt sądowych). Pismem z 19 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wniosła o przeprowadzenie rozprawy (k. 59-60 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 ppsa). Kwestia rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 914, nb 1 do art. 182). Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym znajdowało podstawę prawną wprost wynikającą z art. 182 § 1 ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie było przesłanek uzasadniających jej rozpoznanie, na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę, na rozprawie. Dlatego wniosek zawarty w skardze kasacyjnej w tym aspekcie, powielony w piśmie z 19 kwietnia 2024 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z [...] lipca 2020 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]., ul. [...] i ul. [...], ozn. aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...], [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] i [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] jako bezprzedmiotowe. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w postępowaniu administracyjnym – Ł.M. dnia [...] sierpnia 2023 r. Odwołanie od decyzji Prezydent Miasta [...] z [...] sierpnia 2023 r. skarżąca nadała [...] września 2023 r., czyniąc to w terminie do wniesienia odwołania, o którym stanowi art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydent Miasta [...] w sprawie [...] skarżąca wniosła dnia [...] sierpnia 2023 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta).

Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarga na bezczynność w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie została złożona dzień po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Niemniej, Sąd pominął kwestię, że decyzja ta wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania nie stała się ostateczna. Zgodnie natomiast z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa skargi na bezczynność organu administracji publicznej stanowi jej wniesienie po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. O ile decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2023 r. weszła do obrotu prawnego, o tyle nie ma ona statusu decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 5/19 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa zasługiwały na uwzględnienie.

Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu (art. 185 § 1 ppsa).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej na etapie kontrolowania postanowienia o odrzucenia skargi nie mogły podlegać rozpoznaniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 166 ppsa. Wysokość kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie przez radcę prawnego ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).

Zaskarżone postanowienie podlegało sprostowaniu na podstawie art. 156 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 166 ppsa. Nazwę organu administracji, w związku z bezczynnością którego skarżąca wywiodła skargę w tej sprawie, należy deklinować. Potwierdzają to zawarte w aktach administracyjnych niniejszej sprawy dokumenty urzędowe pochodzące od tego organu.