Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/08, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r. Naczelnik Gminy Wociechowice ustalił opłatę roczną za 1989 r. z tytułu zarządu gruntu państwowego przez C. [...] w wysokości 3% wartości gruntów położonych we wsiach Ł. Mikułowie, D., J. i S., określonych w tej decyzji stosownymi numerami ewidencyjnymi o łącznej powierzchni 18,2597 ha w kwocie [...] zł. Na tych terenach Wojewoda Tarnobrzeski decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdził nabycie przez C. [...] – Spółkę Akcyjną w O. prawa użytkowania wieczystego.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie w dniu 31 lipca 2006 r. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r. ustalającej opłatę roczną za 1989 r. z tytułu zarządu C. [...] gruntu państwowego położonego we wsi Ł. oznaczonej jako działka o nr [...], we wsi D., wskazanymi w tym wniosku działkami o określonych numerach, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podniesiono, że w dacie wydania tej decyzji przedmiotowa nieruchomość o łącznej powierzchni 18,2587 ha była wykorzystywana na cele publiczne przez przedsiębiorstwo państwowe PKP. Grunty te były we faktycznym władaniu i zarządzie PKP, przebiegała przez nie w części linia kolejowa [...] Ł. K.-D. oraz infrastruktura kolejowa użytkowana przez Spółki PKP wraz z dworcem PKP, na dowód czego załączono wykaz działek ewidencyjnych oraz wykaz środków trwałych na nich znajdujących się wraz z datą ich budowy.
Następnie pismem z dnia 29 listopada 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r. [...] we wnioskowanym zakresie, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił jego wszczęcia wskazując, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie mają legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym.
Minister Infrastruktury, w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r. i umorzył postępowanie, bowiem Polskie Koleje Państwowe S.A. nie wykazały tytułu prawnego do władania nieruchomością objętą decyzją Naczelnika Gminy Wojciechowice. Oznacza to, że nie posiadają statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Ponadto wskazano, iż okoliczność, że Polskie Koleje Państwowe S.A. są faktycznym użytkownikiem linii kolejowej oraz budynku stacji i innych budowli infrastruktury kolejowej nie stanowi podstawy do uznania, iż spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że od interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego należy odróżnić interes faktyczny – stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Wobec tego, iż dopiero w toku postępowania ustalono, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie posiadają legitymacji procesowej w sprawie należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe S.A., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów: art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że PKP S.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w niniejszej sprawie administracyjnej; art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i prawdy obiektywnej; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w wyniku błędnego przyjęcia, że PKP S.A. nie jest stroną postępowania przed organami administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, iż stronami postępowania o ustalenie opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu państwowego prowadzonego w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1, 38, 45, 46 i 96 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) są Skarb Państwa i państwowa jednostka organizacyjna, której grunt przekazano w zarząd. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, poprzez posiadanie tytułu prawnego do gruntu państwowego będącego przedmiotem zarządu, takiego, który stałby na przeszkodzie ustaleniu opłaty. Taką przeszkodą byłoby ustalone decyzją administracyjną prawo zarządu do gruntu albo użytkowania gruntu, którego dowodem potwierdzającym jego istnienie mogą być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się na dzień [...] czerwca 1990 r. (data wydania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem państwowym) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości, który z całą pewnością nie wynika z faktu, że PKP S.A. są użytkownikiem linii kolejowej oraz budynku stacji i innych budowli infrastruktury kolejowej. Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należy do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymuje się odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to nie może ono kwestionować ustalenia opłaty z tytułu zarządu gruntu państwowego oddanego innej państwowej jednostce organizacyjnej. Dokumentacja odnośnie przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ponadto Wojewódzki Sąd wskazał, iż tytuł prawny skarżącej nie wynika z przedstawionych przez nią dokumentów, tj. wykazu ewidencji i środków trwałych stanowiących własność przedsiębiorstwa PKP S.A. dotyczących budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na działkach ewidencyjnych położonych w obrębach Ł., D., gm. W. sporządzony przez Naczelnika Wydziału Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A w L. i wykazów linii stanowiących załączniki do zarządzeń Zarządu PKP.
Wobec powyższego uznano, iż strona skarżąca nie mając tytułu prawnego do gruntu państwowego, za który ustalono opłaty z tytułu zarządu przez C. [...], nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r., a zatem nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r. zostało wszczęte pismem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji Minister Infrastruktury prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i umorzył postępowanie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 151 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że PKP S.A. nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice, a więc, że PKP S.A. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.) lub rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego wyroku w całości (art. 188 ustawy P.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdzono, iż pogląd Sądu o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest nieuzasadniony, bowiem na części gruntu, którym została uwłaszczona w 1994 r. C. [...] znajduje się cała infrastruktura kolejowa, która w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy Wojciechowice wykorzystywana była przez PKP S.A. do zadań statutowych – na dowód czego dołączono stosowne dokumenty. C. [...], która miała pełną świadomość takiego stanu nie sprostowała błędnego zapisu w ewidencji, jak również przyjęła decyzję o opłatach z tytułu zarządu gruntu, którego nie użytkowała.
Ponadto na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 13 stycznia 2009 r. przedstawiciel C. [...] również potwierdził, że na niewielkiej części gruntu, który w 1994 r. został przekazany C. w użytkowanie wieczyste, rzeczywiście przebiega linia kolejowa użytkowana od lat w całości przez PKP S.A. Jak "niewielka" to część świadczyła propozycja C. [...] z 2006 r. zakupu ponad 12 ha (z przekazanych ok. 19 ha) gruntu. Zatem C. [...] wprowadziła w błąd Naczelnika Gminy i Wojewodę stwierdzając, że na całości gruntu znajdują się obiekty i urządzenia w całości wybudowane i sfinansowane przez C. [...]. W tym kontekście decyzje organów pierwszej i drugiej instancji jaki i stanowisko WSA w Warszawie są nieuprawnione i pozbawione podstaw merytorycznych, ponieważ PKP S.A. posiada niewątpliwie interes prawny w tym, by doprowadzić do unieważnienia decyzji administracyjnych, które doprowadziły do stanu prawnego, w świetle którego aktualnie Grupa [...] S.A. posiada tytuł prawny do gruntu i budowli wykorzystywanych od kilkudziesięciu lat na cele działalności statutowej PKP i PKP S.A.
Występując z ofertą sprzedaży Grupa [...] w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości uznała, że PKP S.A. winna posiadać przymiot strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących tych gruntów.
Wniosek PKP S.A. z dnia 31 lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice został przyjęty wraz z dokumentami. Wojewoda nie zakwestionował ani ich autentyczności ani nie stwierdził by PKP S.A. nie miała interesu prawnego we wszczęciu postępowania przez okres pół roku do 28 grudnia 2006 r. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania jak i decyzja utrzymująca ją w mocy stoją w oczywistej sprzeczności z decyzją o wszczęciu postępowania w tej samej sprawie podjętą przez ten sam organ administracji publicznej. Przeprowadzenie postępowania w sprawie i wydanie przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice, oznaczało nic innego jak uznanie, że PKP S.A. przysługuje przymiot strony, zaś interes prawny w sposób wystarczający uzasadniają kserokopie Zarządzenia [...] Zarządu PKP S.A. PLK S.A. z [...] marca 2006 r. oraz Zarządzenia [...] Zarządu PKP z [...] lipca 1999 r.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, faktycznym powodem zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć jest brak woli po stronie organów administracji publicznej do rzetelnej, rzeczowej i wyczerpującej analizy materiałów w sprawie zgromadzonych, brak woli do wzruszenia decyzji podjętych w 1990 i 1994 r., a tym samym przyznania się do powstania błędów i nieprawidłowości podczas wydawania decyzji uwłaszczającej C. [...]. Nie można według skarżącej kasacyjnie inaczej ocenić np. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 grudnia 2006 r. mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wojciechowice z dnia [...] czerwca 1990 r. z uzasadnieniem, że nie odnaleziono akt archiwalnych na podstawie których tę decyzję wydano. Nie skorzystano z innych możliwości ustalenia stanu faktycznego chociażby przez ich odtworzenie czy też zażądanie od C. [...]. Gdy argument o nie odnalezieniu akt archiwalnych został przez PKP S.A. podważony w odwołaniu to pojawił się inny – brak po stronie PKP S.A. przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Tym samym w jaskrawy sposób naruszono zasadę wszechstronnej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadę obiektywizmu a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Brak przedmiotowego tytułu prawnego PKP S.A., pomimo faktycznego korzystania z tego gruntu i wykonywania na nim przewozów kolejowych od ponad 100 lat wynika z tego, że została pozbawiona przez organy administracji publicznej możliwości obrony swoich praw do spornego gruntu, PKP S.A. nie była – a powinna być stroną postępowania administracyjnego o uwłaszczenie, tym bardziej, że w ewidencji gruntów (który był podstawą wydania decyzji uwłaszczeniowej) istniał zapis, że grunty to "tereny kolejowe", a skoro tak, to z takiego zapisu wynikał niewątpliwy interes PKP – jedynego wówczas przewoźnika i użytkownika gruntów związanych z prowadzeniem i wykonywaniem przewozów kolejowych. PKP została z winy organów administracji publicznej pozbawiona możliwości wykazania swych praw do przedmiotowego gruntu, ponieważ nie została powiadomiona o fakcie toczącego się z wniosku C. [...] postępowania uwłaszczeniowego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i dlatego podlegała oddaleniu.
Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, a Sąd zasadnie uznał, iż skarżąca Spółka nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntami państwowymi przez C. [...]. Niekwestionowany jest pogląd, iż stroną postępowania jest podmiot mający interes prawny, który to interes wywodzi z konkretnej normy prawa materialnego.
W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przymiot taki mają strony postępowania zwykłego ale również inne podmioty, które wykażą swój interes prawny.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przymiot strony w postępowaniu zwykłym miała C. [...]. Natomiast skarżąca Spółka PKP nie była stroną tego postępowania i w związku z tym winna wykazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Jednakże skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym takiego interesu opartego na przepisach prawa materialnego nie wykazała. Również w skardze kasacyjnej nie wskazano na jakiej konkretnej normie interes ten jest oparty. Samo bowiem twierdzenie, iż PKP korzystało z określonego mienia państwowego może jedynie świadczyć o interesie faktycznym, ale nie interesie prawnym. Bezsporne bowiem jest, iż skarżąca nie posiadała i nie posiada żadnego tytułu prawomocnego do przedmiotowego mienia.
Sąd pierwszej instancji obszernie wskazał, jakie dokumenty mogłyby stanowić o takim tytule i zbędne jest ponowne przytaczanie tych rozważań. Zwłaszcza, że skarżąca Spółka PKP nawet sama nie twierdzi, że taki prawem przypisany tytuł posiadała. Sam zaś fakt, iż użytkowała, bez tytułu prawnego, określone grunty państwowe, za które opłaty ponosił inny podmiot gospodarczy, nie legitymuje do kwestionowania tych opłat. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nieważnościowym pozostają podnoszone kwestie związane z decyzją o uwłaszczeniu, które nie są i nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu.
Niezrozumiałe są również rozważania dotyczące formy rozstrzygnięcia wniosku PKP o stwierdzenie nieważności decyzji dot. opłat za zarząd. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nie uznał, że PKP ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zaś w sytuacji gdy doszło do wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu, organ odwoławczy zasadnie uchylił rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i postępowanie umorzył.
Z tych wszystkich względów uznając iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.