Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 576/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. IV SA/Wa 929/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania "Polskich Kolei Państwowych" S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie L. jako działka nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze.

W toku postępowania administracyjnego ustalone zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wskazaną wyżej decyzją Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość niezabudowaną, o nieurządzonej księdze wieczystej, położoną w J., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu L. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy J. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymują się dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Oznacza to więc, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. podnosząc, że nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin, gdyż przedmiotem skarżonej decyzji były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, ponieważ należały do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Odwołujący się podniósł, że w sposób nieuzasadniony organ I instancji pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej. Będącą przedmiotem kwestionowanej decyzji działkę PKP przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, w związku z czym działka ta służyła wraz z infrastrukturą kolejową przedsiębiorstwu państwowemu PKP.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze, uznając że odwołującemu się nie przysługiwał status strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu i zarzuciły naruszenie przepisów art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż wymieniona nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym przysługuje jej prawo strony w przedmiotowym postępowaniu,

• art. 11 ustawy ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie, w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z wymienionych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, a zatem posiadane przez nią mienie podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,
• art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy J., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A.

Strona skarżąca podkreśliła w skardze, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że Przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji.

Brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla PKP prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy winien być on zastosowany oraz art. 151 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie miał on zastosowania - na skutek oddalenia skargi, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albowiem naruszała ona:

1. przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy "PKP" S.A. dysponuje nieruchomością położoną w J., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu L. jako działka nr [...]o pow. [...] ha oraz sposobu, w jaki skarżąca weszła w posiadanie nieruchomości w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania rozporządzenia.
2. naruszenie prawa materialnego:

• art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomość stanowi mienie Gminy J., w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "PKP" S.A.
• art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy J., podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż. ww. nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia.
• art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. -przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że "PKP" S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, ograniczył się bowiem wyłącznie do oceny, czy skarżąca udowodniła podnoszone fakty i na nią przerzuciła obowiązek wyjaśnienia sprawy podkreślając, że PKP S.A. nie spełniła obowiązku wykazania uzyskania tytułu prawnego, zaś ustanowienia prawa zarządu PKP spornym mieniem nie potwierdzają żadne dokumenty znajdujące się w aktach. Sąd zaniechał przy tym rozważenia, od kiedy skarżący dysponuje przedmiotową nieruchomością oraz w jaki sposób wszedł w jej posiadanie, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.09.2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 927/07 odnoszącym się do analogicznego przedmiotu rozpoznania, oceny istnienia lub nieistnienia prawa zarządu nie można ograniczyć do możliwości wylegitymowania się przez PKP decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Zagadnienie statusu przedmiotowego mienia, które bezspornie pozostawało w dniu 27.05.1990 r. w posiadaniu skarżącej wymagało wyjaśnienia również w świetle przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Trzeba przy tym bowiem uwzględnić, że status mienia PKP był regulowany w sposób odrębny, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. R.P. Nr 78, poz. 443).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Powyższy zapis znalazł powtórzenie w art. 7 ust. 1 tekstu jednolitego ww. rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że skarżąca dysponowała z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęła w swoje władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r. - bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Użyty przez prawodawcę zwrot "przeznaczone do użytku kolei" nakazuje przy tym odnosić ten przepis do wszelkich nieruchomości nabytych przez PKP, także tych, które nie są związane bezpośrednio z realizacją obowiązków nałożonych przepisami regulującymi jej funkcjonowanie. Brak jest równocześnie regulacji przewidujących wygaśnięcie prawa zarządu powstałego na tle art. 7 ust.

1. Tym samym skarżąca dysponuje tytułem prawnym w odniesieniu do nieruchomości objętych w okresie obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia, a które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w jej władaniu. Mylne jest w konsekwencji twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepisy prawa nie przewidywały nabycia prawa zarządu wprost na podstawie ustawy bez konieczności wydawania decyzji dotyczących poszczególnych nieruchomości przez terenowy organ administracji państwowej. Przewidywał to zresztą nie tylko cytowany już art. 7 ust. 1, ale i przepisy ustawy o ochronie przyrody (zarówno z 7 kwietnia 1949 r. jak również uchylającej ją ustawy z 16 października 1991 r., która przejęła uregulowania poprzedniczki) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. 1955 r., Nr 4, poz. 23). Akty te dawały możliwość nabycia prawa zarządu z mocy prawa do nieruchomości, które znajdowały się w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przemawiają za tym przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 1991 r., Nr 114, poz. 494), z którego art. 14 ust. 10 wynika, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach parku przechodzą w jego zarząd. Konkludując, skoro prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego należy przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ustalając, z pominięciem rozważenia tej okoliczności, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w szczególności objęte art. 16 tej ustawy zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Ustęp 2 tegoż artykułu stanowił, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, iż skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego skarżąca wykonywała wszelkie uprawnienia.

W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowe stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to Sąd I instancji. Nie została więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dlatego też Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a w ślad za nią Sąd I instancji, stwierdzając, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy J. i uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dopuściły się rażącego naruszenia tego przepisu. Ponadto wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji pominął uregulowania wynikające z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z związku z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w pierwotnym brzmieniu.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stają mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do własności organów administracji rządowej sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem w myśl art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" skarżąca została utworzona do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Zaspokajanie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa należy do zadań organów administracji rządowej, a zatem skoro wolą ustawodawcy było przyznanie "PKP" zadań w tym zakresie, świadczy to o tym, iż pozostające w jej władaniu mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. wskazuje podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną stanowiąc w punkcie 1), że podstawą taką może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w punkcie 2), że podstawę kasacyjną może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie składająca ją strona postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie L. jako działka nr [...], prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.

PKP S.A w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu naruszenie powyższego przepisu uczyniło zasadniczym zarzutem złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ., LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ., LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ., LEX nr 198195).

Należy przy tym wskazać, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Tak więc, rozpatrując zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] marca 2007r. - przywołując stosowne przepisy. Stanowisko to zostało wzmocnione przez wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Powyższe zaś oznacza, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu pierwszej instancji są prawidłowe, chyba że PKP wykaże istnienie negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Brak tytułu prawnorzeczowego spowoduje, że sporny grunt będzie objęty przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy i w konsekwencji podlegać będzie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Proces komunalizacji nie jest bynajmniej procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że PKP nie wylegitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, w którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do spornego gruntu. Podzielić tu należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości dla PKP nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Błędny jest przy tym pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie tej miał zastosowanie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż, po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, (którego PKP do nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie L. jako działka nr [...]) nie posiadało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 w/w ustawy.

W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe". Nie został też naruszony zaskarżonym wyrokiem art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ponieważ komunalizacja spornego mienia nie ma wpływu na ewentualne uwłaszczenie przedsiębiorstwa w trybie omawianego przepisu, jeżeli spełnia ono przesłanki uwłaszczenia.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji KKU i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego orzekały wymienione decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07), w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym) nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia prawa procesowego – art. 145§1 ust. 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77§1 i art. 7 k.p.a. przez zaakceptowanie braku wyjaśnienia, kiedy i w jakich okolicznościach PKP S.A. weszły w posiadanie nieruchomości, która to okoliczność miałaby, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną znaczenie dla rozstrzygnięcia w związku z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. Nr 48 z 1948r. poz. 312 ze zm.) – należy stwierdzić, że wbrew temu zarzutowi wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione należycie. Przepis ten aż do chwili uchylenia rozporządzenia z dniem 6 grudnia 1960r. stanowił, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie.

Strona skarżąca w toku całego postępowania nie powoływała się na jakiekolwiek fakty wskazujące na to, że w okresie obowiązywania powołanego wyżej aktu prawnego, czyli do 1960 r. "nabyła" - a zatem uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Wejście w posiadanie nieruchomości nie jest bowiem oczywiście tożsame z jej nabyciem. Nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzut, by zaniechały wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro strona skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu uznając skargę kasacyjną za niezasadną należało ją oddalić na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.