Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 października 2013 r., sygn. III SA/Kr 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Targu z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:
Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w Krakowie sporządził w dniu 6 września 2012 r. wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do A. P., który w okresie od 27 stycznia 2012 r. do 1 września 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego otrzymując łącznie 27 punktów za te naruszenia. W szczególności za naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymał w dniu 20 marca 2012 r. - 2 punkty, w dniu 29 marca 2012 r. – 10 punktów, w dniu 7 czerwca 2012 r. – 10 punktów i w dniu 1 września 2012 r. – 5 punktów. Pismem z dnia 26 września 2012 r., doręczonym 28 września 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w Nowym Targu zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
W reakcji na zawiadomienie pismem z 2 października 2012 r. kierowca wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, wskazując że w dniu 6 września 2012 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (ówcześnie Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., dalej p.r.d.), na dowód czego dołączył zaświadczenie z dnia 6 września 2012 r. o odbyciu w tym dniu szkolenia.
Pismem z dnia 16 października 2012 r. powiadomiono stronę, że jej wniosek o umorzenie postępowania nie jest uzasadniony, albowiem szkolenie, na dowód odbycia którego przedłożono zaświadczenie, odbyło się po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, które to przekroczenie nastąpiło w dniu 1 września 2012 r., czyli przed datą odbycia szkolenia. Pismem z tego samego dnia zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania w sprawie.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Nowym Targu skierował A. P. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Decyzję wydano na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 p.r.d.
W odwołaniu od decyzji kierowca zarzucił, że odbył szkolenie w dniu 6 września 2012 r., a więc przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, co powinno skutkować zmniejszeniem o 6 liczby punktów od dnia 6 września 2012 r. Nadto odwołujący zwrócił uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r., nr 69, poz. 622), decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne organ mógł wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym przekroczono liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. i termin ten w sprawie minął 30 września 2012 r.
Decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 124 ust. 1 pkt. 2 lit. b) p.r.d. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie można podzielić stanowiska odwołującego się, albowiem kierowca w okresie od 27 stycznia 2012 r. do 1 września 2012 r. za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymał łącznie 27 punktów, a w sytuacji, gdy kierowca przekroczy 24 punkty, czyli otrzyma 25 punktów (i więcej), jak to miało miejsce w przypadku strony w dniu 1 września 2012 r., to organ ruchu drogowego ma obowiązek skierowania takiego kierowcy na badania psychologiczne. Jako podstawę takiego stanowiska organ przytoczył treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) podkreślając, że nie ma prawnej możliwości odjęcia 6 punktów z tytułu odbycia szkolenia w sytuacji, kiedy dana osoba odbyła to szkolenie po fakcie przekroczenia limitu punktowego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że data wszczęcia postępowania przez organ I instancji nie ma żadnego wpływu na powyżej omówioną kwestię. Jednocześnie organ wyjaśnił, że terminy, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców (...) są terminami instrukcyjnymi i z tego względu ich naruszeniu nie można przypisać sankcji nieważności.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu odnośnie odbytego szkolenia jako podstawy zmniejszenia punktów i podniósł, że § 8 ust. 6 rozporządzenia powołanego w decyzji został wydany bez podstawy ustawowej. Zdaniem skarżącego, art. 130 ust. 6 p.r.d. nie upoważnia Ministra do określenia warunków odejmowania punktów, a art. 130 ust. 3 p.r.d. "kreuje ustawowe uprawnienie, którego ograniczenia mogą być ustanowione samą ustawą, albo aktem wykonawczym zgodnie z wyraźną i precyzyjną delegacją".
W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Zaskarżonym wyrokiem z 22 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji, określone w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przytoczył także brzmienie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 130 ust. 1, 3, 4 p.r.d.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w razie stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z sytuacji wymienionych w art. 124 ust. 1 u.p.r., obowiązkowe jest badanie psychologiczne kierowcy w celu sprawdzenia jego predyspozycji do kierowania pojazdami. Przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.r.d. stanowi, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 1 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Ustawa upoważnia właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Rozporządzenie winno mieć na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Sąd I instancji stwierdził, że przytoczona regulacja stanowi podstawę do przyjęcia, że przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów skutkuje obowiązkiem poddania kierowcy badaniu psychologicznemu, co obliguje organ do wydania stosownej decyzji. W konsekwencji po przekroczeniu limitu punktów brak jest podstaw prawnych do obniżenia liczby punktów na skutek odbycia szkolenia. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odjęcia punktów za szkolenie istnieje do chwili, gdy liczba punktów nie przekracza 24. Wobec uregulowań ustawowych, kwestia wydania rozporządzenia w zgodzie z delegacją ustawową traci na znaczeniu.
Sąd I instancji uznał jednak, że w tym zakresie nie podziela zarzutu skarżącego, przychyla się na natomiast do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sadowym, zgodnie z którym zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 50/13).
Sąd wyjaśnił także stronie skarżącej, że w kwestii terminu wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, zgodnie z którą termin wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, jest terminem instrukcyjnym.
W skardze kasacyjnej A. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 9 k.p.a. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że organy administracyjne nie naruszyły prawa, podczas gdy nie wypełniły one nałożonego w/w przepisem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, gdyż Skarżący nie został poinformowany, że odbycie szkolenia w sytuacji przekroczenia przez niego liczby 24 punktów nie spowoduje zmniejszenia ilości posiadanych punktów;
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 8 k.p.a. i tym samym nie uchylenie zaskarżonej decyzji, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że organy administracyjne nie naruszyły prawa, podczas gdy Skarżący nie został poinformowany, że odbycie szkolenia w sytuacji przekroczenia przez niego liczby 24 punktów nie spowoduje zmniejszenia ilości posiadanych punktów i przystąpił do szkolenia, ponosząc dodatkowe koszty jego odbycia, działając w pełnym zaufaniu do organów, że skoro umożliwiono mu odbycie szkolenia, to skutkiem winno być zmniejszenie ilości posiadanych punktów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przy rozpoznaniu sprawy pominięto podstawowe przepisy mające zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, a to art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, organy mają obowiązek pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa oraz należycie i wyczerpująco informować strony o ich prawach i obowiązkach, tak aby strona nie poniosła ujemnych konsekwencji wynikających z nieznajomości przez nią przepisów prawa. Skarżący przystąpił do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. w dobrej wierze, w zaufaniu do informacji jakie zostały mu przekazane, z pełnym przekonaniem, że odbycie szkolenia pozwoli mu ubiegać się o zmniejszenie liczby punktów. Ani przed szkoleniem, ani w jego toku nikt nie poinformował skarżącego o tym, że odbycie przez niego szkolenia w żaden sposób nie spowoduje zmniejszenia ilości posiadanych punktów.
Organy nie dopełniły więc ciążącego na nich obowiązku pełnego, wyczerpującego informowania strony o jej prawach i obowiązkach. Gdyby skarżący został odpowiednio poinformowany, w tym gdyby została mu przekazana informacja, że w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów szkolenie nie spowoduje ich zmniejszenia, z całą pewnością nie przystępowałby do szkolenia i nie ponosił dodatkowych i zbytecznych wydatków na jego odbycie. W orzecznictwie sądowym obowiązek stosowania zasad z art. 8 i 9 k.p.a. rozumiany jest szeroko, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wr 600/11). Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 roku, sygn. akt III SA/Gd 243/13, że jeżeli organ nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jego decyzja zostanie uchylona.
Sądy administracyjne przyjmują, że uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2012 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 640/10).
Bez wątpienia zaś organ nie poinformował skarżącego, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, iż odbycie szkolenia przez skarżącego po przekroczeniu przez niego 24 punktów nie wywoła żadnego skutku. Tym samym, wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ dopuścił się naruszenia dwóch przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. i decyzja Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 23 listopada 2012 roku powinna ulec uchyleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego, może on odnieść skutek pod warunkiem wykazania zarówno faktu naruszenia, jak i wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie Sądu I instancji, które jest efektem uprzedniego przeprowadzenia przez ten Sąd kontroli legalności badanego rozstrzygnięcia. Zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zależy zatem od uprzedniego stwierdzenia, że organy administracji w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji naruszył prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Oczywiście zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek wzięcia przez sąd pod uwagę z urzędu wszelkich dostrzeżonych naruszeń prawa. W niniejszej sprawie nie można jednak Sądowi I instancji postawić zarzutu, że winien był dostrzec naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. we wskazanym w skardze kasacyjnej aspekcie, naruszeń takich organy administracyjne w przeprowadzonym postępowaniu bowiem nie dopuściły się.
Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nie budzi wątpliwości, że obowiązek informowania stron dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich sytuację prawną w związku z przedmiotem postępowania. Uczestniczenie w szkoleniu przewidzianym w art. 130 ust. 3 p.r.d. pozostawione jest swobodnemu wyborowi kierowcy, warunkiem uczestniczenia w nim nie jest żadne skierowanie wydawane przez organ kontroli ruchu drogowego. Szkolenie to nie jest także żadnym etapem poprzedzającym ewentualne wydanie decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne, a skierowanie takie nie jest konsekwencją braku szkolenia, ale konsekwencją przekroczenia limitu punktów. Z podanych względów na organach kontroli ruchu nie ciążył obowiązek pouczenia strony, przed odbyciem przez niego szkolenia, że przekroczenie 24 punktów karnych w dniu 1 września 2012 r. skutkuje brakiem możliwości ich obniżenia poprzez odbycie szkolenia w dniu 6 września 2012 r. Organ I instancji nie kierował wszak skarżącego na to szkolenie w trybie administracyjnym i w toku postępowania zakończonego decyzją o skierowaniu na badania.
Obowiązek udzielania pouczeń i wskazówek stronom, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa, dotyczy okoliczności związanych z prowadzonym postępowanie, które w sprawie nie dotyczyło szkolenia, ale skutków przekroczenia limitu 24 punktów i skierowania na badania. Nie są wobec powyższego zrozumiałe zarzuty skargi kasacyjnej, jakoby organy administracji poprzez zaniechania obowiązku informacji, naraziły skarżącego na poniesienie zbędnych kosztów szkolenia, podjęcie decyzji o szkoleniu nie leży w gestii tych organów. Nadto w skardze kasacyjnej wskazano, że wiedza o bezskuteczności szkolenia powstrzymałaby skarżącego przed jego odbyciem. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjmowania jakiegokolwiek związku między wiedzą skarżącego o braku skuteczności szkolenia, a wydaniem decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne. Organy administracji przy wydaniu decyzji nie naruszyły art. 8 i 9 k.p.a. w opisany w skardze kasacyjnej sposób, w związku z czym Sąd I instancji nie był zobligowany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Brak też podstaw do stawiania tezy, że odbycie szkolenia winno skutkować zmniejszeniem ilości punktów, skoro umożliwiono stronie takie szkolenie. Z obniżenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 p.r.d. mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do niego, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu (mniej niż 24). Przepis art. 130 ust. 3 p.r.d. nie wywołuje określonych w nim skutków w stosunku do kierowców, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.r.d. (por. wyrok NSA z 22 marca 2011 r. sygn. I OSK 723/10).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.