Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 439/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Fundacji "O." z siedzibą w B., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt A.J. w Domu Pomocy Społecznej w B. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Burmistrz Miasta R. skierował A.J. do domu pomocy społecznej na czas nieokreślony. Następnie, Starosta M., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., orzekł o umieszczeniu A.J. w Domu Pomocy Społecznej w B. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Dom Pomocy Społecznej "Z." dla osób przewlekle i psychicznie chorych w B., prowadzony przez Fundację "O.", poinformował powiatowe centrum pomocy rodzinie, że A.J. został umieszczony w placówce Fundacji w dniu [...] lipca 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz R. ustalił opłatę za pobyt A.J. w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości [...] zł., z czego odpłatność ponoszona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wynosi [...] zł. miesięcznie. We wrześniu 2014 r. A.J. uciekł z domu pomocy społecznej i w dniu [...] listopada 2014 r., prowadząca Dom Fundacja "O.", poinformowała MOPS w R., że pomimo ucieczki A.J. jest wciąż formalnie mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w B., wobec czego zarówno A.J., jak też MOPS w R., zobowiązani są ponosić opłaty za pobyt w domu za kolejne miesiące. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], adresowaną do A.J., Burmistrz Miasta R. - na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) - orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] z mocą od dnia [...] września 2014 r. oraz o zakończeniu realizacji pomocy społecznej w formie ustalenia odpłatności w Domu Pomocy Społecznej w B. z dniem [...] września 2014 r. – nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. A.J. przyznano pomoc społeczną w formie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w B. Jednak A.J. opuścił dom pomocy społecznej w dniu [...] września 2014 r., a następnie - w dniu [...] grudnia 2014 r. - pisemnie oświadczył, że rezygnuje z pomocy społecznej udzielanej mu w tej formie. W powołanej decyzji zaznaczono, że otrzymują ją: adresat, Dom Pomocy Społecznej "Z." w B. oraz Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M.. Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja "O.", jako podmiot prowadzący Dom Pomocy Społecznej "Z." dla osób przewlekle i psychicznie chorych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Fundacji "O." ze względu na brak przymiotu strony tej decyzji. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] [powinno być: [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. odmówiło Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Uwzględniając skargę Fundacji "O." z siedzibą w B. na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w zaskarżonym postanowieniu nie stosowało przepisów ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej. Postanowienie to zostało bowiem wydane na podstawie art. 134 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zgodne z art. 134 kpa będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, że odwołanie, które służy stronie, wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a ponadto – w sytuacjach przewidzianych w części drugiej powołanego przepisu: kiedy stronie doręczono decyzję organu pierwszej instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia, a nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, powołane okoliczności nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, że ich nie rozważał. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać, że odwołanie od decyzji nie przysługuje Fundacji "O.", bowiem nie jest ona stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przeoczyło, że w odwołaniu strona skarżąca powoływała się na dwojakie argumenty:
- że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej i dofinansowania utrzymania w tym domu na rzecz A.J. toczyło się bez udziału skarżącej, pomimo tego, że Fundacja, jako prowadząca Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie "Z." jest bezpośrednio zainteresowana w uzyskiwaniu dofinansowania kosztów pobytu podopiecznego w tym domu,
- że zgłasza swój udział w postępowaniu jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 i nast. kpa.
Odmawiając stronie skarżącej przymiotu strony i rozważając w zaskarżonym postanowieniu teoretycznie pojęcie interesu prawnego – zdaniem Sądu pierwszej instancji - organ zapomniał, że istnieje ostateczna decyzja Starosty Powiatu w M. z dnia [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu A.J. do Domu Pomocy Społecznej w B., prowadzonego przez skarżącą, uprawniająca i nakładająca obowiązki na obie strony – tj. A.J. i DPS w B. Z tej przyczyny, decyzje w sprawie pobytu A.J. w domu dla przewlekle chorych psychicznie w B. doręczane były zarówno A.J. jak i DPS w B. Stwierdzenie w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania Fundacji "O." z tej przyczyny, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawach dotyczących umieszczenia i ponoszenia kosztów pobytu A.J. w DPS w B., zatem nie jest stroną postępowania, bo nie ma ona interesu prawnego do uczestniczenia w nim, jest co najmniej przedwczesne. Skarżąca powinna jednak wyjaśnić wątpliwości wyłaniające się z powodu nazewnictwa – czy jest Fundacją "O." prowadzącą DPS "Z." w B., czy też dom ten prowadzony jest przez Fundację "Z." - taka bowiem nazwa figuruje m. in. na piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. adresowanym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. Przedwczesne i niezasadne było stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu do skarżonego postanowienia również i w kwestii niedopuszczenia Fundacji "O." do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 i nast. kpa. Postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej Fundacji "O." do udziału w postępowaniu na prawach strony podjęte zostało w tym samym dniu tj. [...] marca 2015 r., w którym zapadło skarżone postanowienie. Kolejność podjęcia tych postanowień nie jest przesądzająca, bowiem od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przez organ drugiej instancji Fundacji przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dalej skarga do sądu administracyjnego. Zgodność z prawem tego postanowienia wymyka się spod kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak nieprawdziwe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu do kontrolowanego postanowienia, że organizacja społeczna nieuczestnicząca w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może wnieść, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z art. 31 i nast. kpa nie wynika, by wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ograniczał się do fazy postępowania przed organem pierwszej instancji. Takie stanowisko pozbawiałoby przepisy art. 31 § 1 pkt. 2 i § 3 kpa realnego znaczenia, a uprawnienia organizacji społecznych byłyby iluzoryczne. Organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu nawet po jego formalnym zakończeniu, gdy złożyła wniosek w trakcie jego trwania. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 kpa i nie wyjaśnia wielu istotnych zagadnień.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 439/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zarzuciło naruszenie:
- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 153 ze zm.), wyrażającą się w przyjęciu, że w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji także uchylenia lub zmiany decyzji w tej sprawie, interes prawny może posiadać podmiot prowadzący dom pomocy społecznej,
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako ppsa w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa, poprzez przyjęcie, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji może skutecznie złożyć odwołanie w sprawie działając na prawach strony, co doprowadziło do błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia poprzez przypisanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca oraz braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie pozbawionym wpływu na sposób jej załatwienia,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1-3 w zw. z art. 126, art. 124 § 2 i art. 134 kpa, poprzez przypisanie organowi naruszeń prawa procesowego, które, przy prawidłowo interpretowanych przepisach stanowiących postawę prawną rozstrzygnięcia, nie mogły wywrzeć wpływu na sposób załatwienia sprawy, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawę niewłaściwej oceny zaskarżonego postanowienia organu stanowi błędna wykładnia Sądu dwóch, alternatywnych podstaw prawnych, w oparciu o które można by uznać legitymację procesową odwołującego się w sprawie podmiotu, tj. Fundacji "O." z siedzibą w B. Podstaw uznania odwołania za dopuszczalne można upatrywać w prawie strony do kwestionowania zapadłych w pierwszej instancji decyzji, a więc w normach art. 15 i art. art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa. Prawo odwołania się zależne jest w tym przypadku od istnienia w sprawie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, a więc od opartej - co do zasady - na normach prawa materialnego i aktualnej w danym stanie faktycznym relacji pomiędzy sytuacją danego podmiotu a treścią możliwego w sprawie rozstrzygnięcia, która sprowadza się do stwierdzenia realnego wpływu rozstrzygnięcia na sferę prawem obowiązującym wyznaczonych i chronionych praw i obowiązków danego podmiotu. Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie wprost, sugeruje, że Fundacja "O.", o ile okazałoby się, że prowadzi dom pomocy społecznej, może czerpać z decyzji kierującej daną osobę do DPS i ustalającej odpłatność za pobyt własne prawa i obowiązki. Tymczasem zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy przepis ten jest współstosowany z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, kształtuje prawa i obowiązki jedynie osoby kierowanej do DPS, względnie osoby, która będzie ponosić odpłatność z tytułu umieszczenia w DPS. Tezę tę potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądowe. Dom pomocy społecznej jest podmiotem realizującym treść decyzji, a nie jej stroną, zatem nie ma legitymacji czynnej by wystąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności. W sprawie niniejszej brak było zatem podstaw by twierdzić, że Fundacja, nawet gdyby okazało się, że prowadzi DPS w B., może posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Czynienie zatem przez organ administracji ustaleń co do podmiotu prowadzące DPS w Bogurzynie, czy też prowadzenie szerszego wywodu na okoliczność własnego interesu prawnego odwołującego się w sprawie, jak tego oczekuje Sąd pierwszej instancji, pozbawione by było nawet potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, działanie podmiotu wnoszącego w niniejszej sprawie odwołanie, jako organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, mogłoby doznawać ochrony w świetle art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa. Organizacja społeczna, biorąca udział w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego innej osoby, jako podmiot na prawach strony, może bowiem skutecznie złożyć odwołanie. Tyle tylko, że prawo to, jak przyjmuje się w orzecznictwie, warunkowane jest uprzednim dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W przypadku natomiast gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie w pierwszej instancji zostaje zaś zakończone z chwilą wydania decyzji. Organizacja społeczna będzie mogła wnieść odwołanie od takiej decyzji, jeżeli została wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. W niniejszej sprawie decyzję pierwszej instancji wydano w dniu 3 grudnia 2014 r., a Fundacja "O." - wniosek o dopuszczenie do postępowania na prawach strony wraz z odwołaniem - złożyła w dniu [...] stycznia 2015 r. Nie wpłynęły inne odwołania. Oznacza to, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacja złożyła w czasie, gdy postępowanie już się nie toczyło (postępowanie pierwszej instancji zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., postępowanie drugiej instancji, wobec braku skutecznie wniesionego odwołania, nie rozpoczęło się), a zatem organizacja nie mogła nabyć praw strony, w tym prawa do złożenia odwołania. Błędna jest zatem teza zawarta w zaskarżonym wyroku, że: "nieprawdziwe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia, że organizacja społeczna nieuczestnicząca w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może wnieść, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji". Przytoczony w uzasadnieniu skarżonego wyroku pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, pozostaje bez związku ze sprawą, dotyczy bowiem sytuacji, gdy organizacja społeczna złożyła wniosek o dopuszczenia do postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie, a zatem w trakcie toczącego się postępowania, a nie już po jego zakończeniu w danej instancji, tyle że nie został on rozpoznany przed wydaniem decyzji. Podobnie ocenić należy wywiedzioną z powyższego poglądu przez Sąd pierwszej instancji tezę, że: "organizacja społeczna może więc zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu nawet po jego formalnym zakończeniu, gdy złożyła wniosek w trakcie jego trwania", która nie przystaje do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, w której nie budzi wątpliwości, a Sąd pierwszej instancji tego nie kwestionuje, że wniosek organizacji społecznej został złożony już po zakończeniu postępowania pierwszej instancji, a przed skutecznym zainicjowaniem postępowania odwoławczego. Rozbudowywanie zawartej w uzasadnieniu postanowienia argumentacji, jak i oczekiwanie na ostateczne zakończenie postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji do postępowania (zważywszy, że także nieostateczne postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia do postępowania podlega wykonaniu — art. 143 kpa), nie mogło wywrzeć wpływu na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja "O." wniosła o jej oddalenie, podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ błędnie Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne wyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem przysługiwania skarżącej kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...]. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2015 r., znak SKO [...], skupiono się jedynie na wskazaniu że Fundacja "O." nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to Fundacja ta nie ma przymiotu strony do złożenia odwołania od powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...].
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Z art. 59 ust. 2 i 4 powołanej ustawy wynika zaś, że osoba potrzebująca może być skierowana do domu pomocy społecznej prowadzonego przez gminę lub powiat albo prowadzonego na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Skierowanie do takiego domu oraz ustalenie odpłatności za pobyt w nim dokonywane jest w drodze decyzji. Natomiast w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty; w takim przypadku wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom (art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).
Z zestawienia cytowanych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że prowadzący dom pomocy społecznej, jeżeli nie jest nim jednostka samorządu terytorialnego, działa jako podmiot współdziałający z organami administracji rządowej i samorządowej w organizowaniu pomocy społecznej, dlatego nie jest stroną decyzji rozstrzygającej w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w takim domu. Decyzja ta jest bowiem ustawowo określoną formą rozstrzygnięcia o przyznaniu danej osobie świadczeń z pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast wzajemne relacje prawne pomiędzy organami organizującymi pomoc społeczną a podmiotami i osobami współdziałającymi w jej organizowaniu ustala są w ramach zlecenia prowadzenia domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 59 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, albo w umowie, o której mowa w art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Nie będąc stroną decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiot prowadzący taki dom nie jest również stroną decyzji uchylającej powołaną decyzję, wydawaną na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ decyzją uchylającą orzeka się wyłącznie w zakresie interesu prawnego przysługującego stronie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Sprawa dopuszczenia Fundacji "O." do udziału w postępowaniu została negatywnie rozstrzygnięta odrębnym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., które nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, dlatego nie może stanowić okoliczności podważającej zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., znak SKO [...], w zaistniałych dotychczas okolicznościach sprawy. Nawet bowiem wniesienie zażalenia na postanowienie - zgodnie z art. 143 kpa - nie wstrzymuje jego wykonania. Jeżeli więc w dniu wydania zaskarżonego postanowienia znak SKO [...], Fundacja "O." nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], to nie było podstaw prawnych do uznania, złożonego przez powołaną Fundację, odwołania za pochodzące od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
W związku z powyższym należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 31 § 1 pkt 2 i art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa, skoro Fundacja "O." nie była stroną i nie występowała na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącej do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że nieprawidłowe orzeczenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżących do tego Sądu.