Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 714/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 września 2022 r. nr SKO.PS.4040.1295.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Łubowo z dnia 1 sierpnia 2022 r. orzekającą o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia i alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie bowiem wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, iż mąż [...] - [...] na dzień wydawania niniejszej decyzji posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny faktycznej i prawnej. W ocenie Sądu niesporne jest, że skarżąca jest córką [...], a także, iż sprawuje nad nią opiekę. Bezsporne również [...] posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 21.07.2009 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gnieźnie w którym ustalono, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - na stałe od dnia 31.05.2006 r., czyli po ukończeniu przez [...] 63 roku życia. Niespornie także Bogusława [...] jest zamężna z [...], który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd orzekający w pełni zaaprobował stanowisko organu II instancji i jego wykładnię dotyczącą art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Przede wszystkim zasadnie wskazano, że [...] nie legitymuje się zaświadczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej. Jest to zasadnicza okoliczność w niniejszej sprawie rozstrzygająca o jej wyniku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 kpa w zw. z art. 79a kpa oraz art. 77 § 1, art. 7, art., 78 par. 1 w zw. z art. 80 kpa., poprzez nieuwzględnienie przedłożonego w toku postępowania - tj. pismem z dnia 20 października 2022 r. dowodu - orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] nr 8321.1616.2022, mającego istotne znaczenie dla sprawy - co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma dnia 20 października 2022 r. wraz z załącznikiem oraz dowodem nadania na okoliczność przedłożenia do akt niniejszego postępowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] - męża osoby wymagającej opieki jako istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy córce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką [...], w sytuacji gdy matka pozostaje w związku małżeńskim z [...] nie legitymującym się - na dzień wydawania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
W sprawie bezspornym jest, że [...] orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 21 lipca 2009 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gnieźnie została uznana osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - na stałe od dnia 31 maja 2006 r. Matką - [...] - opiekuje się córka - skarżąca [...]. Niesporne jest również, że [...] pozostaje w związku małżeńskim z [...], który w dniu wydania decyzji nie przyznającej świadczenia pielęgnacyjnego - nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361).
Treść przytoczonych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości językowych ani interpretacyjnych. Również Sąd wojewódzki nie kwestionował treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd ten stwierdził, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi.
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W świetle powołanej uchwały należy na gruncie rozpoznawanej przez Sąd sprawy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja administracyjna wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności mężowi [...]. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji, jeszcze raz podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną.
Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie złożeniu uaktualnionego wniosku o przyznanie tego świadczenia w świetle posiadanego przez małżonka - [...] - orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 79a kpa oraz art. 77 § 1, art. 7, art. 78 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie przedłożonego w toku postępowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności [...], a co w opinii skarżącej kasacyjnie skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy te regulują sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy – które w opinii Sądu Naczelnego nie zostały naruszone. To, że skarżąca kasacyjnie dostarczyła do akt sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca wydane miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji oznacza jedynie, że w przypadku ponownie złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie ono brane pod uwagę w materialne dowodowym i będzie wpływało na uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie oznacza jednak naruszenia przez organy wspomnianych przepisów.
Oznacza jedynie, że w stanie na dzień wydania decyzji organy wydały ją w oparciu o posiadany materiał dowodowy i - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w zgodzie z przepisami, zaś w sytuacji założenia kolejnego wniosku organy będą zobowiązane wziąć pod uwagę to orzeczenie. Na dzień wydania decyzji organ odwoławczy nie mógł uwzględnić orzeczenia, którego w materiale dowodowym nie było, jednocześnie nie można ocenić pracy tego organu jako wadliwej tylko dlatego, że nie sanował swojego orzeczenia. W polskim postępowaniu administracyjnym ustawodawca nie przewidział trzeciej instancji postępowania, a tym de facto byłoby uwzględnienie - zgodnie z wolą skarżącej - pisma, w którym informuje organ o wydanym orzeczeniu o niepełnosprawności ojca i koniecznością jego akceptacji w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby SKO miesiąc po wydaniu swojej decyzji, w trybie autokontroli uwzględniło orzeczenie o niepełnosprawności ojca skarżącej, czyli w praktyce musiałby uchylić własną decyzję i wydać kolejną, byłby to rodzaj zastosowania III instancji, której polskie prawo administracyjne nie przewiduje (A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 99–167).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.