Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 920/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. na akt Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta Ruda Śląska, zarządzeniem z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], ogłosił konkurs między innymi na stanowisko dyrektora [...] w Rudzie Śląskiej. W ogłoszeniu wskazano, iż do konkursu może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w § 1–3, § 5 i 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. Nr 184, poz. 1436), odpowiednie do zajmowania stanowiska dyrektora zespołu szkół publicznych. W dalszej kolejności zostały wymienione elementy, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego Komisja Konkursowa w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie dopuszczenia do dalszego postępowania konkursowego kandydatki A. W. i odmówiła dopuszczenia kandydatki G. S., w związku z tym, że oferta tej ostatniej kandydatki nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora [...] w Rudzie Śląskiej, w szczególności stwierdzono brak dokumentu potwierdzającego posiadanie wymaganego wykształcenia w części dotyczącej posiadania przygotowania pedagogicznego.
G. S. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Prezydenta Miasta Ruda Śląska domagając się uznania, iż przeprowadzone przez Komisję Konkursową postępowanie konkursowe było wadliwie. W uzasadnieniu zaznaczyła, iż jest nauczycielem dyplomowanym z 22-letnim stażem i nie posiada dokumentu potwierdzającego posiadanie przygotowania pedagogicznego, ale ma ukończone, w latach 1982–1987, studia wyższe magisterskie 5-letnie na kierunku bibliotekoznawstwo i informacja naukowa, co wymagało zaliczenia bloku przedmiotów pedagogiczno-metodycznych. Tak więc uważa, iż posiada stosowne kwalifikacje pedagogiczne zezwalające na ubieganie się o stanowisko dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr 2 w Rudzie Śląskiej, które zajmuje od dwóch kadencji. Nie zgodziła się z opinią przedstawicielki Rady Pedagogicznej wyrażoną podczas konkursu na temat swojej dotychczasowej pracy. Przyznała, że w złożonej do konkursu teczce akt osobowych nie znalazło się zaświadczenie wydane przez Prodziekana Wydziału Filologicznego Uniwersytetu Śląskiego z dnia 30 maja 2000 r. potwierdzające zaliczenie przez nią bloku przedmiotów pedagogiczno-metodycznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz.U. z 1993 r. Nr 98, poz. 433 ze zm.). To jednak nie zmienia faktu, iż posiada od miesiąca lutego 2010 r. ocenę pracy magistra z przygotowaniem pedagogicznym i otrzymuje z tego tytułu stosowną pensję.
Prezydent Miasta Ruda Śląska, pismem z dnia [...] lipca 2010 r., poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu jej wniosku o unieważnienie postępowania konkursowego. W uzasadnieniu tego drugiego pisma poinformowano, iż procedura konkursu toczy się na podstawie regulaminu określonego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373), zwanego dalej w skrócie regulaminem, który nie przewiduje postępowania odwoławczego w zakresie rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania konkursowego, jedynie prawo do złożenia pisemnego podania o wskazanie przyczyn odmowy, w terminie 7 dni od dnia złożenia takiego wniosku, na ręce przewodniczącego Komisji Konkursowej. Prezydent wskazał, iż w jego opinii, nie można było stwierdzić nieprawidłowości w toku przeprowadzenia konkursu, określonych w § 8 ust. 2 pkt 1–4 regulaminu i w dniu [...] lipca 2010 r., pismem Nr [...], wydanym na podstawie w § 8 ust. 2 regulaminu, zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora [...] w Rudzie Śląskiej przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2010 r., który wyłonił kandydata na stanowisko dyrektora w osobie A. W..
G. S. wezwała Prezydenta Miasta Ruda Śląska do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 lipca 2010 r. Na wezwanie to organ odpowiedział negatywnie pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. S. wniosła o uchylenie tegoż rozstrzygnięcia i stwierdzenie bezskuteczności przeprowadzonego konkursu, z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 regulaminu oraz prawa procesowego, w szczególności art. 6–8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła też, że działanie komisji konkursowej uważa za niedopuszczalne i dokonane z naruszeniem obowiązującego w tym zakresie prawa.
W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wykładnia obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, który stanowi, iż stanowisko nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 1a, może zajmować osoba, która:
- 1) posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje;
- 2) przestrzega podstawowych zasad moralnych;
- 3) spełnia warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania zawodu.
Sąd wskazał, iż ustawa nie precyzuje szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli odsyłając do aktu wykonawczego Ministra Edukacji Narodowej wydanego na podstawie upoważnienia zawartego art. 9 ust. 2 powołanej ustawy Karty Nauczyciela, w tym również rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 50, poz. 400). Według § 1 pkt 3 tego rozporządzenia przez przygotowanie pedagogiczne należy rozumieć nabycie wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczną – w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin; w przypadku nauczycieli praktycznej nauki zawodu niezbędny wymiar zajęć z zakresu przygotowania pedagogicznego wynosi nie mniej niż 150 godzin; o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego.
Bezspornie, w ocenie Sądu, zdanie drugie cytowanego przepisu wskazuje, iż o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego.
Skarżąca nie kwestionowała braku dołączenia przez nią do dokumentacji konkursowej wymaganego dokumentu o posiadaniu przygotowania pedagogicznego. Skoro oferta skarżącej złożona w postępowaniu konkursowym była niepełna, bowiem nie zawierała w załączonej kserokopii dyplomu ukończenia studiów wyższych informacji na temat uzyskania przez nią w trakcie studiów przygotowania pedagogicznego, to twierdzenia skarżącej, iż posiada takowe wykształcenie, pozbawione były – zdaniem Sądu – znaczenia, bo nie zostały udokumentowane innym dokumentem wydanym przez wyższą uczelnię. Już z treści znajdującego się w aktach administracyjnych odwołania wynika, że skarżąca posiadała zaświadczenie wydane przez Prodziekana Wydziału Filologicznego Uniwersytetu Śląskiego, z dnia 30 maja 2000 r., potwierdzające zaliczenie przez nią bloku przedmiotów pedagogiczno-metodycznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz.U. z 1993 r. Nr 98, poz. 433 ze zm.).
To jednak nie zmienia faktu, iż do postępowania konkursowego dokument ten nie został dołączony. Brak wymaganego dokumentu dla prowadzonego postępowania konkursowego miał znaczenie prawne, bowiem na dzień przeprowadzenia postępowania konkursowego nie zostały wykazane przez skarżącą żądane w ogłoszeniu o konkursie kwalifikacje. Konkurs nie uwzględniał faktu zajmowania stanowiska, na które te warunki były wymagane, a komisja nie musiała mieć znajomości tego faktu. Stąd, przy braku wykazania go wymaganym dokumentem zasadnie odmówiła dopuszczenia skarżącej do konkursu. Odmienne rozstrzygnięcie zapadłoby z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro konkurs na stanowisko dyrektora został prawidłowo przeprowadzony, to tym samym nie można mówić o wadliwym wyłonieniu kandydata na powyższe stanowisko.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności i nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e, § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że nieprzedstawienie przez kandydata na stanowisko dyrektora dyplomu bądź zaświadczenia uczelni, z którego wynika jego przygotowanie pedagogiczne, może być podstawą odmowy dopuszczenia go do konkursu, podczas gdy przepisy te nie dotyczą przygotowania pedagogicznego, lecz jedynie wykształcenia kandydata.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zdaniem skarżącej ogłoszenie o konkursie nie spełniało wymagań, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. W części odnoszącej się do przygotowania pedagogicznego ogłoszenie o konkursie po prostu cytuje treść rozporządzenia, podczas gdy powinno wskazać wymagane dokumenty, co oznacza, że powinno wymieniać, choćby przykładowo, jakie dokumenty powinien przedłożyć kandydat. To samo dotyczy określenia wymagań, jakim powinien odpowiadać kandydat – ich wskazanie winno być takie, aby z samej treści ogłoszenia wynikało, jakie wymagania powinien spełniać kandydat, jakimi dokumentami powinien wykazać swoje kwalifikacje. Tymczasem ogłoszenie o konkursie ograniczyło się do powołania przepisów prawa oraz zacytowania ogólnych i generalnych postanowień rozporządzenia.
Pełnomocnik skarżącej wskazał też, iż ogłoszenie o konkursie z dnia [...] maja 2010 r. nie wymaga, aby wśród składanych dokumentów znajdowały się dokumenty poświadczające przygotowanie pedagogiczne. Pkt 2 ppkt 4 ogłoszenia o konkursie mówi jedynie o dokumentach potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, a ppkt 5 o dokumentach potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadczenia ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą. Według wszelkich reguł wykładni uznać należy, że ogłoszenie to nie wymaga, aby kandydat przedkładał jakiekolwiek dokumenty potwierdzające przygotowanie pedagogiczne. Jest to logiczne, bowiem jest to wymaganie, które w sposób najprostszy można udowodnić kopią aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego lub mianowanego – w tym przypadku nauczyciel musi posiadać przygotowanie pedagogiczne.
Przygotowanie pedagogiczne mieści się w szerszym pojęciu, pojęciu kwalifikacji zawodowych, na które składa się, oprócz wykształcenia, także zdobyte doświadczenie zawodowe, dodatkowe uprawnienia, oraz właśnie przygotowanie pedagogiczne, W prawie polskim brak jest ogólnej definicji wykształcenia, należało więc – zdaniem skarżącej – odwołać się do słownikowego znaczenia tego pojęcia. Wykształcenie winno być rozumiane jako rezultat procesu kształcenia w zakresie ogólnym i specjalistycznym, charakteryzowane na podstawie poziomu wykształcenia – odpowiadającego poziomowi ukończonej szkoły. W pojęciu wykształcenie mieści się jedynie poziom i kierunek wykształcenia, nie zaś przygotowanie do wykonywania określonego zawodu. Potwierdza to również art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym.
Oznacza to, że także ustawodawca rozróżnia pomiędzy wykształceniem a przygotowaniem pedagogicznym. Tymczasem ogłoszenie o konkursie (oraz rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2010 r.) wyraźnie wymagają, aby kandydat na dyrektora wykazał dokumentem jedynie posiadane wykształcenie, nie mówiąc nic na temat przygotowania pedagogicznego.
Z treści ogłoszenia wynikało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że określało ono wymóg złożenia dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, natomiast nie zawiera wymogu potwierdzania określonym dokumentem przygotowania pedagogicznego. W ocenie skarżącej ogłoszenie o konkursie pełni funkcję informacyjną, a jego treść powinna określać dokładnie i czytelnie wymagania merytoryczne, jakim powinien odpowiadać kandydat oraz wymagania formalne, jakie powinien spełnić, aby zostać dopuszczonym do konkursu. Oceniając treść ogłoszenia o konkursie w niniejszej sprawie przyjąć trzeba było, iż skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty, jakie były wymagane w ogłoszeniu o konkursie. Zrozumiałe jest, że poza wykształceniem, dyrektor powinien spełniać również inne wymagania, lecz ogłoszenie o konkursie nie zawierało wymagania, aby potwierdzać tę okoliczność dokumentem, co miałoby być warunkiem przystąpienia do konkursu. Nie ma przy tym natomiast żadnych wątpliwości, że skarżąca posiada wymagane przygotowanie pedagogiczne.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Ruda Śląska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.
Z ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego wynika, iż w ogłoszeniu o konkursie Prezydent Miasta Ruda Śląska, określając wymagania kandydatów powołał się w sposób ogólny na spełnienie przez nich wymagań określonych w § 1–3, § 5 i 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. Nr 184, poz. 1436) zw. dalej rozporządzeniem MEN z 27 października 2009 r.
W dalszej kolejności wymieniono elementy, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu, jednakże wśród wymaganych dokumentów nie wskazano odrębnie dokumentu potwierdzającego posiadanie przygotowania pedagogicznego.
Z akt wynika, co także podnosił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kandydatka G. S., posiadająca 22-letni staż w zawodzie, legitymowała się nadanym jej przez Śląskiego Kuratora Oświaty stopniem awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego z przygotowaniem pedagogicznym, co nastąpiło w dniu 17 lipca 2003 r. Z przywołanych w ogłoszeniu o konkursie przepisów § 1–3, § 5 i 10 rozporządzenia MEN z dnia 27 października 2009 r. Sąd pierwszej instancji wyciąga prawidłowy wniosek, iż szkołą może kierować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora i spełnia warunki określone szczegółowo w przywołanym rozporządzeniu MEN z dnia 27 października 2009 r., a w szczególności wynikające z jego § 1 pkt 1, a więc ukończył studia magisterskie i posiada przygotowanie pedagogiczne oraz kwalifikacje do zajmowania stanowiska w danym przedszkolu, szkole lub placówce.
W świetle dokumentacji przedstawionej przez G. S. komisji konkursowej nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca spełniała warunki do ubiegania się o stanowisko dyrektora i przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, wskazane w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] maja 2010 r. o konkursie na stanowisko dyrektora m.in. [...] w Rudzie Śląskiej. W szczególności złożyła wymagane przez § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) zw. dalej rozporządzeniem z dnia 8 kwietnia 2010 r., poświadczone kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych, świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą. Wprawdzie złożony dyplom ukończenia w latach 1082–1987 studiów wyższych magisterskich na kierunku bibliotekoznawstwo i informacja naukowa, nie zawiera wzmianki o przygotowaniu pedagogicznym, lecz posiadanie takiego przygotowania potwierdza akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego z przygotowaniem pedagogicznym, już co najmniej od lipca 2003 r.
W tej sytuacji uwzględniając z jednej strony treść ogłoszenia o konkursie zaś z drugiej rodzaj dokumentacji przedstawionej przez skarżącą komisji konkursowej nie było podstaw do podjęcia przez komisję uchwały na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. o odmowie dopuszczenia G. S. do postępowania konkursowego z powodu niezłożenia dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Podjęta w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwała naruszała więc wskazany przepis, gdyż przedłożenie aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w wystarczającym stopniu dokumentowało posiadanie przez skarżącą przygotowania pedagogicznego.
Kolejnego uchybienia dopuścił się organ prowadzący zatwierdzając w dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzony wadliwie konkurs, z udziałem tylko jednego kandydata, podczas gdy G. S. spełniała wymagania ogłoszenia. Prezydent Miasta Ruda Śląska, będący organem prowadzącym [...] w Rudzie Śląskiej, w którym przez dwie kadencje skarżąca piastowała stanowisko dyrektora, posiadając stopień awansu zawodowego – nauczyciela dyplomowanego z przygotowaniem pedagogicznym, bezkrytycznie wydał akt zatwierdzający konkurs. W myśl § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia m.in. nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. W takiej sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie istniała podstawa do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, nie zaś do jego zatwierdzenia.
Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżony akt za zgodny z prawem, gdy tymczasem zatwierdzał on wadliwie, bo z naruszeniem prawa przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając zaskarżony wyrok jako wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego uchylił go na podstawie art. 188 P.p.s.a., a jednocześnie na podstawie art. 146 tej ustawy uchylił także zaskarżony akt Prezydenta Miasta Ruda Śląska. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. uznając zasądzone kwoty za współmierne do poniesionych przez stronę wydatków i udziału pełnomocnika w sprawie.