Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M. pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wniósł, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. nr XLIII/458/2014 z dnia 15 października 2014 r. w sprawie uregulowania zasad wydawania przez Miasto i Gminę Ma. czasopisma "Czas M. Informator Samorządowy" oraz serwisu internetowego "M. Miasto Moich Marzeń", publikowanych i finansowanych przez Miasto i Gminę M. W ocenie strony zaskarżona uchwała narusza normy kompetencyjne organów gminy – wkracza w sferę uprawnień Burmistrz Miasta i Gminy M. w zakresie wykonywania budżetu gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił tę skargę postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 832/15 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu skarga jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu bowiem została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały organu uchwałodawczego gminy.
Zdaniem Sądu z przepisów prawa nie wynika uprawnienie wójta do występowania do sądu z żądaniem, aby ten dokonał prawnej oceny działań innego organu reprezentowanej przez niego gminy, to jest rady gminy. Uprawnienie to nie wynika także z powołanego w skardze przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie ulegało wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że pod pojęciem "każdy" nie mieści się osoba pełniąca funkcję wójta (burmistrza, prezydenta) i występująca z skargą jako organ wykonawczy gminy powołując się na naruszenie interesu prawny tego organu, a nie swój indywidualny interes prawny. Jako organ wykonawczy gminy, wójt na zewnątrz zawsze występuje w imieniu gminy. Gmina nie jest zaś legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę własnego organu jakim jest rada. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniesienie skargi przez organ wykonawczy gminy na akt podjęty przez jej organ stanowiący, prowadziłoby w istocie do konieczności rozstrzygnięcia wewnętrznego sporu pomiędzy organami tej samej gminy, co nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a biorąc pod uwagę regulacje ustrojowe, jest niedopuszczalne.
Zdaniem WSA w Poznaniu, można by rozważać dopuszczalność skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyby podmiotem wnoszącym, była osoba piastująca funkcję organu wykonawczego gminy, działająca we własnym imieniu, jako osoba fizyczna. W niniejszej sprawie skarga wniesiona jednak została przez Burmistrza Miasta i Gminy M. J.P. Nie ulegało więc wątpliwości Sądu, że skarżącym jest Burmistrz jako organ wykonawczy gminy, a nie J.P. działający we własnym imieniu. Niemniej, nawet gdyby tak się stało, konieczne byłoby wykazanie naruszenia przez przedmiotową uchwałę własnego, indywidualnego interesu prawnego osoby wnoszącej skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł Burmistrz Miasta i Gminy M. Postawił w niej dwa zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Burmistrz jako organ wykonawczy samorządu gminnego nie jest uprawniony do występowania w trybie przywołanej normy ze skargą na uchwałę organu stanowiącego gminy nawet, gdy narusza ona treść artykułu 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 tej ustawy i w konsekwencji powadzi do podjęcia uchwał wykraczających poza kompetencje rady gminy.
Po drugie, naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne uznanie niedopuszczalności wniesienia skargi przez Burmistrza.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że pozbawienie organu wykonawczego uprawnienia do występowania w ramach ochrony swoich ustawowych kompetencji, które w jego ocenie naruszone zostały aktem innego organu tej samej jednostki samorządu, nie może zasługiwać na aprobatę i nie znajduje oparcia w regułach demokratycznego państwa prawnego. Burmistrz zostaje pozbawiony ochrony prawnej i nie ma żadnej prawnej możliwości kwestionowania legalności podjętego aktu prawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uprawnienia nadzorcze wojewody czy prokuratora nie gwarantująca w żaden sposób ochrony interesów organu wykonawczego gminy. Skarżący kasacyjnie zaznaczył wreszcie, że legitymacja procesowa do skorzystania z uprawnienia z art. 101 u.s.g. została wykazana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że wójt gminy (burmistrz, prezydent) nie jest legitymowany do wniesienia jako organ skargi do sądu administracyjnego na akt rady tej gminy – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Jak stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, to samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe regulacje wyjaśnić należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może o tyle wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile reprezentuje gminę. Jak bowiem wskazano, przyznanie możliwości wniesienia skargi przez ten podmiot ma służyć ochronie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
W analizowanej sprawie skarga została wniesiona przez jeden z organów gminy – Burmistrza – przeciwko drugiemu organowi gminy – Radzie Gminy (zob. art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Relacja między organami danej, tej samej gminy ma zatem charakter wewnętrzny. Interes prawny umożliwiający wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez organ gminy – reprezentujący gminę – o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., musi być interesem prawnym gminy. Nie sposób zatem przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że istnieje odrębny interes prawny organu gminy od samej gminy, umożliwiający mu wniesienie skargi do sądu.
Jednocześnie niezgodne z logiczną zasadą niesprzeczności jest założenie, że gmina reprezentowana przez jeden z organów może skarżyć akt innego własnego organu, gdyż oznaczałoby to, że gmina wywodzi, iż sama przez jeden z organów narusza swój interes prawny i na tej podstawie wnosi skargę do sądu administracyjnego w istocie we własnej sprawie. Stąd powtórzyć wypada, że relacja między wójtem a radą ma charakter wewnętrzny, jakkolwiek regulowany przepisami prawa to przede wszystkim polityczny. W tym kontekście choć nie w pełni można mówić tu o relacjach podległości czy nadrzędności organizacyjnej między tymi organami, to założeniem systemowym wyłaniającym się z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. jest to, aby sprawy z zakresu sfery wewnętrznej – a zatem między samymi organami administracji – nie były poddane kontroli sądów administracyjnych. Z taką zaś sprawą ma się do czynienia w analizowanym przypadku.
Należy podkreślić, że interpretacja skarżącego kasacyjnie nie odpowiada również celowi i funkcji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Celem tym jest bowiem umożliwienie każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwość zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. W analizowanej zaś sprawie nie sposób przyjąć, jak wspomniano, że doszło do naruszenia interesu prawnego, które by umożliwiało występowanie Burmistrzowi ze skargą do sądu administracyjnego, gdyż interes taki posiada tylko gmina i nie może dojść do jego naruszenia przez jeden z jej organów.
Jednocześnie podkreślić wypada funkcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą jest ochrona podmiotów przed naruszającymi prawo uchwałami i zarządzeniami organów gminy. Trudno zatem przyjąć, że ma on zapewniać ochronę prawną dla samych tych organów. W istocie, przepis ten ma chronić przed ich bezprawnym działaniem każdego, kto znajduje się w relacji zewnętrznej względem organów gminy. Jak bowiem zauważa się w literaturze naukowej, skarga z art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną, lecz środkiem służącym do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, "Samorząd Terytorialny" 1991, nr 1–2, s. 40; G. Jyż, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 101; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 163/09).
Konkludując, niedopuszczalne jest wniesie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez jeden z organów gminy na akt drugiego jej organu. Skarga taka jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że pod pojęciem "każdy" z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się osoba pełniąca funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i występująca ze skargą jako ten organ wykonawczy gminy i powołując się na naruszenie interesu prawnego tego organu, a nie swój indywidualny interes prawny. Jako organ wykonawczy gminy, wójt bowiem na zewnątrz zawsze występuje w imieniu gminy (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). Gmina nie jest zaś legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę własnego organu jakim jest rada. Wyżej zaś potwierdzono prawidłowość stanowiska WSA w Poznaniu, że wniesienie skargi przez organ wykonawczy gminy na akt podjęty przez jej organ stanowiący prowadziłoby w istocie do konieczności rozstrzygnięcia wewnętrznego sporu pomiędzy organami tej samej gminy, co nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a biorąc pod uwagę regulacje ustrojowe, jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.