Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1104/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 6 maja 2022 r. nr SKO.PS/41.5/340/2022/5668 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 marca 2022 r. nr OPS.5102.W.1542.2022.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 29 marca 2022 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) orzekł o odmowie przyznania J. J. (dalej: Skarżący) pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy jest to, że wnioskodawca w sposób świadomy, celowy i zamierzony wykazuje postawę uniemożliwiającą przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uzależniając jego realizację od posiadania i zakładania przez pracowników socjalnych ochraniaczy na obuwie oraz utrudnia kolejny raz prowadzenie wszczętego postępowania administracyjnego. Tymczasem rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o to świadczenie.
Dalej Prezydent podniósł, że Skarżący przez swą postawę wykazuje długotrwałą ignorancję, lekceważenie, brak szacunku oraz brak współpracy z pracownikiem socjalnym w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji - dając podstawę do negatywnego rozpoznania podania o pomoc przez organ w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: "ustawa"). Wobec tego Skarżący faktycznie nie zamierza poprawić swojej sytuacji życiowej, uniemożliwia realizację wywiadu, a ma jedynie na celu rozpoczęcie kolejnego postępowania administracyjnego.
Na skutek odwołania Skarżącego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) ww. decyzją z 6 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
W uzasadnieniu wskazało, że wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącego został uzgodniony z nim na 16 marca 2022 r. na godz. 14.15, jednak do jego przeprowadzenia nie doszło, ponieważ po przybyciu pracowników socjalnych Skarżący nie wpuścił ich do mieszkania, gdyż nie założyli ochraniaczy na obuwie. W związku z powyższym Prezydent pismem z 17 marca 2022 r. zawiadomił Skarżącego, że postępowanie w sprawie złożonego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na marzec 2022 r. zostanie zakończone wydaniem decyzji odmawiającej mu udzielenia pomocy oraz poinformował go obszernie o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podając podstawę prawną tych konsekwencji, jak również poinformował o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów dowodowych przed wydaniem decyzji w sprawie. W konsekwencji Prezydent wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, uzasadniając ją brakiem współpracy ze strony Skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej.
Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko Prezydenta, albowiem w przypadku Skarżącego niewątpliwie zachodzi przesłanka negatywna z art. 11 ust. 2 ustawy, która uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanej pomocy. Podkreśliło, że Skarżący od wielu lat jest wnioskodawcą i beneficjentem świadczeń z pomocy społecznej, a tym samym zna zasady przyznawania takiej pomocy, a w szczególności ma pełną świadomość, że do rozpatrzenia wniosku o taką pomoc niezbędne jest przeprowadzenie w jego miejscu zamieszkania wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie jego rzeczywistej sytuacji osobistej, majątkowej, dochodowej i zdrowotnej, jak również ma świadomość i każdorazowo jest informowany o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, tj. o wydaniu decyzji odmownej w takiej sytuacji.
Natomiast odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zakładania przez pracowników socjalnych ochraniaczy na obuwie Kolegium wskazało, że aktem prawnym regulującym zasady, terminy i tryb przeprowadzania wywiadu środowiskowego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej jest rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893, dalej: "rozporządzenie"). Jednakże wspomniane rozporządzenie nie reguluje kwestii ochraniaczy na obuwie. Przede wszystkim rozporządzenie to nie zawiera postanowienia, które zobowiązywałoby pracownika socjalnego do zakładania w mieszkaniu wnioskodawcy ochraniaczy na buty, jak również przestrzegania reguł pobytu w mieszkaniu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną wymyślonych przez tę osobę. Organ podkreślił, że powyższa kwestia jest kwestią zdecydowanie obojętną w sprawie dotyczącej ustalenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki z ustawy o pomocy społecznej do udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1104/22 - Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 29 marca 2022 r.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z 17 marca 2022 r. wskazująca jako przyczynę nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącego, uzależnienie przez niego, dokonania tej czynności od założenia przez pracowników socjalnych ochraniaczy na obuwie. Zdaniem Sądu I instancji, podkreślenia wymaga, iż w odwołaniu od decyzji Prezydenta Skarżący w powyższym zakresie wskazał, że jest osobą w podeszłym wieku (80 lat) i prosił pracowników socjalnych o założenie na obuwie (podanych) ochraniaczy. Dodał ponadto, że padał wówczas deszcz, pod domem były wykopy kanalizacyjne, wszędzie wapno, piasek, jak na budowie. Zawarł stwierdzenia dotyczące utrudnień związanych ze sprzątaniem jego mieszkania - pozbawionego elektryczności – przez niego jako osobę starszą, obolałą i schorowaną.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że bez wątpienia ww. rozporządzenie nie może zawierać regulacji dotyczących wszelkich kwestii, jakie mogą wystąpić w ramach wykonywania przez pracowników socjalnych czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Praca socjalna, która ze swej istoty ma polegać na niesieniu pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji, często schorowanym, osamotnionym i starszym, wielokrotnie wykonywana jest w tak szczególnych uwarunkowaniach, że precyzyjne określenie wszystkich szczegółów w zakresie sposobu jej wykonania - jest po prostu niemożliwe. Stwierdził to sam organ podnosząc, że "prawo nie zajmuje się drobiazgami". Jednakże - wbrew jego rozumowaniu, w ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że niejednokrotnie w okolicznościach konkretnej sytuacji, konieczne jest dostosowanie sposobu działania do istniejących warunków wykonania określonych czynności, pomimo braku drobiazgowych regulacji w tym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji, wobec treści odwołania Kolegium zobowiązane było do przeprowadzenia wnikliwej oceny, w zakresie tego, czy zaistniała sytuacja wskazuje na odmowę współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym, stanowiącą jedną z podstaw odmowy przyznania świadczenia, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Podobnie Prezydent, w uzasadnieniu decyzji nie wskazał ustaleń i nie przeprowadził oceny w powyższym zakresie, uwzględniającej szczególne okoliczności sprawy, o których była mowa wyżej. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić więc należało, zdaniem Sądu I instancji, że zarówno Kolegium, jak i Prezydent, poprzez zaniechanie dokonania czynności w celu wyjaśnienia powyższej kwestii, doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.").
W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że brak jest uchybień, które miały by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Kolegium z 6 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 29 marca 2022 r. o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Skarżący nie wpuszczając 16 marca 2022 r. do mieszkania pracowników socjalnych (z uwagi na brak założenia przez nich ochraniaczy na butach) odmówił w istocie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, co skutkowało odmową przyznania mu pomocy finansowej. Zdaniem organów orzekających w sprawie tego typu postawa Skarżącego musi być zakwalifikowana jako brak współpracy Skarżącego z pracownikami socjalnymi i musiała skutkować wydaniem decyzji odmownej. Zdaniem natomiast Sądu I instancji, zarówno Kolegium (nie dokonując wnikliwej analizy wniesionego odwołania), jak i Prezydent w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadził wnikliwej oceny, w zakresie tego, czy zaistniała sytuacja wskazuje na odmowę współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym, a tym samym czy spełniła się podstawa odmowy przyznania świadczenia, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy.
W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawą prawną wydanych decyzji był art. 4 ustawy, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z powodu braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Przewiduje to art. 11 ust. 2 ustawy, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, prawidłowo wywiedzione po analizie treści przepisów art. 4 i art. 11 pkt 2 ustawy.
Dodać należy, że norma art. 11 ust. 2 ustawy została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.).
Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszeń wskazanych powyżej przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionym i prawidłowo ustalonym przez organy orzekające stanie faktycznym sprawy zachowanie Skarżącego należało zakwalifikować jako brak współdziałania z organami pomocowymi (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), co skutkować musiało odmową przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu przypomnieć należy, co podniosło Kolegium, a zgodził się z tym Sąd I instancji, że aktem prawnym regulującym zasady, terminy i tryb przeprowadzania wywiadu środowiskowego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej jest rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893). Rozporządzenie to nie reguluje kwestii ochraniaczy na obuwie, jak również nie reguluje przestrzegania reguł pobytu w mieszkaniu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną.
Zgodzić się przy tym należy z wywodami Sądu I instancji, że praca socjalna, która ze swej istoty ma polegać na niesieniu pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji, często schorowanym, osamotnionym i starszym, wielokrotnie wykonywana jest w tak szczególnych uwarunkowaniach, że precyzyjne określenie wszystkich szczegółów w zakresie sposobu jej wykonania - jest po prostu niemożliwe.
Jednakże - wbrew rozumowaniu Sądu I instancji - nie oznacza to, że pracownicy socjalni, którzy mają nieść pomoc - są zobowiązani do spełniania reguł (warunków) pobytu w mieszkaniu osoby wnioskującej o udzielenie pomocy, które to reguły (warunki) ta osoba im arbitralnie ustala. Odmienne podejście prowadziłoby bowiem do kuriozalnych sytuacji, w których to osoby wnioskujące o pomoc ustalałyby pracownikom socjalnym, na jakich zasadach miałby odbywać się rodzinny wywiad środowiskowy w ich miejscu zamieszkania. Nie można przy tym zarzucić w stanie faktycznym sprawy pracownikom socjalnym braku elastyczności i zrozumienia, gdyż jak już wspomniano powyżej, niezwłocznie po złożeniu wniosku przez Skarżącego (następnego dnia) udali się oni do Skarżącego w dniu i o godzinie wcześniej z nim ustalonej.
Zauważyć też należy, że zawiadomieniem z 17 marca 2022 r. Skarżący został poinformowany o tym, że jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej wobec jego zachowania podczas wywiadu środowiskowego zostanie zakończony wydaniem decyzji odmowej. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podając podstawę prawną tych konsekwencji, jak również poinformował o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów dowodowych przed wydaniem decyzji w sprawie.
Jednocześnie nie można nie odnotować, że Skarżący jest osobą stale korzystającą z pomocy ośrodka pomocy społecznej, w związku z czym przyjąć należy, że ma świadomość, że nieodzownym elementem przyznania bądź odmowy przyznania pomocy finansowej, jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja, a jego uniemożliwienie skutkować będzie wydaniem decyzji odmownej. To Skarżącemu powinno zależeć na poprawie swojej sytuacji bytowej.
W świetle powyższych wywodów za zasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji orzekł wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., bowiem organy orzekające w sprawie wydały decyzje w sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, przeprowadzając prawidłowo postępowanie dowodowe oraz wyjaśniając należycie stan faktyczny sprawy, a w związku z powyższym nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. W niniejszej sprawie, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy nie było powodu, aby ustalać i przeprowadzać ponowną ocenę materiału dowodowego sprawy, która zmierzałaby jedynie do ponownego rozważania aspektu zakładania ochraniaczy na buty przez pracowników socjalnych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a. – z uwagi na charakter sprawy.