Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 767/08 oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Dnia 27 kwietnia 2005 r. M. K. złożyła do Urzędu Gminy w B. wniosek o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości i wytyczenia granicy oraz wstawienia słupa granicznego miedzy jej działką rolną a gminną drogą. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B., będącego stroną tego postępowania, o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 k.p.a. wyłączyło Wójta Gminy B. od załatwienia sprawy i wyznaczyło do jej załatwienia Wójta Gminy M. Dnia 3 października 2005 r. Wójt Gminy M. wszczął na wniosek M. K. postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu linii granicznej pomiędzy nieruchomością położoną we wsi M. gmina B. oznaczoną w ewidencji gruntów działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawczyni, a nieruchomością stanowiącą drogę gminną, oznaczoną działką nr [...] będącą w posiadaniu Gminy B. Rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia - organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zawiesił postępowanie, gdyż stan prawny działki nr [...] nie jest uregulowany, ponieważ znajduje się ona we władaniu Skarbu Państwa, a jest użytkowana przez Gminę B. Zachodziła konieczność ustalenia właściciela przedmiotowej działki, co uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie rozgraniczenia. Postanowienie to stało się ostateczne, gdyż żadna ze stron nie wniosła zażalenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że nieruchomość położona w M., gm. B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3700 ha, zajęta pod drogę publiczną Nr 4204020 (nowy Nr 000020 T) p/n "dr krajowa Nr 74 - Kolonia Olszownica - Żerniki - Modliborzyce - Rudniki", znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy B. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością tej Gminy, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 września 2007 r.
Z uwagi na powyższe Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.
Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego złożyła M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 16 października 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła M. K. Zarzuty skargi sprowadzały się do prowadzenia przez organ postępowania "niezgodnie z celem wniosku" oraz kwestionowania prawidłowości decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., o której stwierdzenie nieważności wniosła.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w dniu 16 czerwca 2008 r. prowadzący postępowanie Wójt Gminy M. został powiadomiony przez stronę - Wójta Gminy B. o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania, gdyż ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że działka nr [...] jest własnością Gminy B. Sąd podniósł, że ani organy administracji orzekające w sprawie rozgraniczenia, ani też Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia nie są uprawnione do badania zgodności z prawem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej do jego podjęcia. Skoro zatem w sprawie niniejszej znana już jest okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania, to organ był zobligowany do podjęcia postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Dopiero po podjęciu postępowania organ będzie mógł rozpoznać wniosek strony o umorzenie postępowania.
Jak trafnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania go w zgodności z przepisami prawa Sąd stwierdził, że zostało ono wydane zgodnie z prawem
Od powyższego wyroku M. K. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027, ze zm.) poprzez prowadzenie postępowania o rozgraniczenie niezgodnie z wnioskiem przyjmując, że wobec uprawomocnienia się decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej drogę, istnieją podstawy do rozgraniczenia nieruchomości [....] i [...] - mimo, że rozgraniczenie miało dotyczyć innej nieruchomości.
- - naruszenie niżej wskazanych przepisów postępowania - przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270, ze zm. – dalej – p.p.s.a.):
- - art. 125 § 1 pkt 1 poprzez oddalenie skargi przyjmując, że nie ma przesłanek do dalszego zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Okoliczność ta była WSA w Kielcach znana, gdyż skarżąca poinformowała o tym Sąd na rozprawie;
- - art. 155 § 1 poprzez nie poinformowanie właściwych organów tj. Wojewody Świętokrzyskiego o powziętych w toku postępowania istotnych naruszeniach prawa przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej tj. wydanie jej bez udziału skarżącej, która to powinna być stroną postępowania;
- - naruszenie przepisów art. 7, 35 i 36 k.p.a. przez organy administracji prowadzące postępowanie poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dopuszczenie do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania - co uszło uwadze WSA w Kielcach.
Powyższe naruszenia, a także nie zawieszenie postępowania z urzędu do czasu wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji w związku z zaskarżeniem przez skarżącą prawomocnej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę B. nieruchomości oznaczonej nr [...] mimo, że nie powinna być przedmiotem rozgraniczenia, gdyż nie była objęta wnioskiem skarżącej - miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszczęte przez Wojewodę Świętokrzyskiego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę B. prawa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr [...] - co w ocenie skarżącej nie miało żadnego związku z jej wnioskiem -niepotrzebnie wydłużyło prowadzone postępowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że przedmiotowa działka, zajęta pod drogę publiczną - krajową Nr 4204020 stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy B. Ponieważ decyzja ta stała się ostateczna w dniu 5 września 2007 r. zawieszone - w ocenie skarżącej niepotrzebnie - postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy M. zostało podjęte jednakże dopiero po upływie prawie roku, bo w dniu 6 sierpnia 2008 r. Dopiero pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. Wójt Gminy B. poinformował Wójta Gminy M. o wydaniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości oznaczonej nr [...], która to w ocenie skarżącej nie miała żadnego związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym - co wyjaśniane było powyżej, gdyż złożony wniosek nie dotyczył tej nieruchomości.
Nie było też żadnego uzasadnienia do takiej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza że okoliczności dla których postępowanie zostało zawieszone nie miały żadnego związku z wnioskiem o rozgraniczenie, który to nie dotyczył działki nr [...] i ta okoliczność powinna być zbadana przez WSA w Kielcach.
Podniesiono, że skoro w złożonym przez M. K. zażaleniu na postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podjęcie postępowania przez Wójta Gminy M. skarżąca złożyła jednocześnie wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na fakt, że decyzja uwłaszczeniowa niezbędna w ocenie SKO do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (nie mająca związku z wnioskowanym rozgraniczeniem i niezgodna z faktycznym stanem posiadania) naruszała jej własność i tę wiedzę SKO w Kielcach posiadało należało uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wprawdzie przyczyny zawieszenia ustąpiły i formalnie rzecz biorąc były podstawy do podjęcia postępowania, jednakże wobec wyraźnego żądania strony wobec prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego niezgodnie z wnioskiem, postanowienie Wójta z dnia [...] sierpnia 2008 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem uwzględnienia wniosków skarżącej zawartych w piśmie z dnia 17 lipca 2006 r. znajdującym się w aktach sprawy.
Podniesiono również, że skarżąca wskazywała na istotne uchybienia prawomocnej już decyzji Wojewody, takie jak: wydanie jej bez udziału skarżącej w sprawie, niezgodność ze stanem faktycznym i naruszenie obrębów wsi M. i P., jak też okoliczność, że wskazana w decyzji uwłaszczeniowej droga oznaczona jako działka nr [...] nie jest drogą krajową lecz drogą gruntową. Oddalenie zażalenia skarżącej M. K. przez SKO w Kielcach spowodowało dalsze niepotrzebne wydłużenie postępowania i zwłokę w rozstrzygnięciu.
Nadmieniono, że obecnie powyższa decyzja jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i w ocenie skarżącej powinna być uchylona, a sprawa komunalizacji drogi [...] - nie objętej wnioskiem skarżącej o rozgraniczenie rozpoznana ponownie. W świetle powyższego dalsze prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było niecelowe.
Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2009 r. przedstawił stanowisko Gminy B. oceniając skargę jako w całości bezzasadną, stwierdził, że powinna ona być odrzucona z uwagi na błędne oznaczenie strony przeciwnej – jest nią bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, a nie Wójt Gminy B., bądź oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie do końca odpowiada powyższym wymogom.
Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 35 i 36 k.p.a., które mają złożoną strukturę nie wskazano, które konkretnie jednostki redakcyjne tych przepisów są przedmiotem zaskarżenia. Z uwagi jednak na sposób sformułowanie zarzutów oraz ich uzasadnienie, rozpoznanie zarzutów naruszenia tych przepisów okazało się być możliwe.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu może być jedynie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Poza zakresem analizy pozostaje natomiast ocena legalności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., w której organ stwierdził, że nieruchomość położona w M., gm. B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,3700 ha, zajęta pod drogę publiczną Nr 4204020 (nowy Nr 000020 T) p/n "dr krajowa Nr 74 - Kolonia Olszownica - Żerniki - Modliborzyce - Rudniki", znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy B., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością tej Gminy.
Tym samym za pozbawiony podstaw należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisu art. 155 § 1 p.p.s.a. poprzez nie poinformowanie właściwych organów tj. Wojewody Świętokrzyskiego o powziętych w toku postępowania istotnych naruszeniach prawa przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej.
Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania ma charakter proceduralny. Tak więc poza zakresem oceny Sądu pozostają kwestie merytoryczne związane z podziałem nieruchomości w szczególności podnoszona przez skarżąca okoliczność, że postępowanie podziałowe powinno zostać umorzone ponieważ nie ma podstaw do rozgraniczania spornych nieruchomości, czy też że postępowanie to jest prowadzone niezgodnie z wnioskiem skarżącej. Trafnie przy tym Sąd I instancji zauważył, że ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania rodzi obowiązek jego podjęcia, a dopiero po podjęciu tego postępowania organ będzie mógł rozpoznać wniosek strony o umorzenie postępowania. Skoro zatem jako przyczynę zawieszenia postępowania Wójt Gminy M. wskazał konieczność ustalenia właściciela działki, której dotyczy postępowanie rozgraniczeniowe to podjęcie przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o komunalizacji nieruchomości stanowiło formalną podstawę do podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości.
Z powyższego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, których ponadto w ogóle Sąd I instancji w sprawie niniejszej nie stosował.
Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7, 35 i 36 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie niniejszej wbrew temu co podnosi skarżąca wyjaśnił te okoliczności sprawy, które miały wpływ na wydanie przez niego postanowienia o podjęciu postępowania tj. fakt komunalizacji nieruchomości, której dotyczy postępowanie rozgraniczeniowe. Natomiast pozostałe okoliczności, o których wspomina skarżąca w treści skargi kasacyjnej, mogą zostać wzięte pod uwagę przez organ, jak o tym już była wyżej mowa, dopiero we właściwej fazie merytorycznej postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, do której przejście umożliwia właśnie zaskarżone postanowienie o podjęciu postępowania. Ewentualna przewlekłość postępowania związana z upływem czasu pomiędzy podjęciem przez Wójta Gminy M. postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. a datą wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu [...] sierpnia 2007 r. nie miała wpływu na treść wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przyjmując, że nie ma przesłanek do dalszego zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem Sąd Administracyjny może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego. Sformułowanie "może" oznacza, że Sąd nie ma obowiązku zawieszenia postępowania z tej przyczyny a kwestia ta jest pozostawiona uznaniu Sądu, który w sprawie niniejszej nie uznał za właściwe zawieszenie postępowania z tego powodu. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby Minister Infrastruktury zweryfikował negatywnie wydaną w sprawie przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzję komunalizacyjną to w takim przypadku stronie będzie przysługiwał środek prawny w postaci wniosku o wznowienia postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.