Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 702/04 oddalił skargę M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 i art. 47 ust. 2 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814), zwolnił M. B. z dniem 31 grudnia 2003 r. ze służby w Straży Granicznej. Organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt II K 823/02 M. B. został skazany za przestępstwo z art. 264 § 3 kk i art. 91 § 1 kk na karę łączną 1 roku 3 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem jej wykonania na trzy lata. Stanowiło to obligatoryjną przesłankę zwolnienia. Wyrok uprawomocnił się w dniu 18 września 2003 r. Termin zwolnienia ustalono z uwzględnieniem przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Funkcjonariusz przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 21 listopada 2003 r. do dnia 12 grudnia 2003 r. Okres ochronny upływał zatem w dniu 21 grudnia 2003 r. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 kpa, ze względu na ważny interes społeczny wyrażający się tym, że służby w Straży Granicznej nie może pełnić funkcjonariusz skazany prawomocnym orzeczeniem sądu, a umyślny charakter popełnionego przestępstwa skutkował koniecznością zwolnienia ze służby. Rozkaz ten doręczony został skarżącemu w dniu 23 grudnia 2003 r.
Po rozpoznaniu odwołania od tego rozkazu Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zarzucił, że błędne jest twierdzenie organu, iż termin ochrony, o którym mowa w art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, upływał w dniu 21 grudnia 2003 r. Wskazał, że na zwolnieniu lekarskim przebywał od dnia 21 listopada do dnia 12 grudnia 2003 r. Następnie, w dniu 16 grudnia 2003 r. otrzymał kolejne zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy od tego dnia do dnia 5 stycznia 2004 r. Zwolnienia tego nie przedłożył Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej, gdyż przed upływem terminu do dokonania tej czynności został zwolniony ze służby. Niedostarczenie zwolnienia nie zmienia jednak faktu dalszej niezdolności do pracy od dnia 16 grudnia 2003 r. Od tego dnia należy, jego zdaniem, liczyć miesięczny okres ochronny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Wskazał ponadto, że datę zwolnienia go ze służby należało określić z uwzględnieniem art. 110 kpa.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ dodał, że fakt nie przedłożenia przez skarżącego zwolnienia lekarskiego o niezdolności do pracy od dnia 16 grudnia 2003 r. do dnia 5 stycznia 2004 r. miał istotny wpływ na podjęcie decyzji w dniu [...]. Miesięczny okres ochronny, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy niezdolność do służby z powodu choroby jest potwierdzona przez zaświadczenie lekarskie. Organ wskazał, że na funkcjonariuszu spoczywał obowiązek niezwłocznego dostarczenia zwolnienia lekarskiego. Ponadto, w dniu 15 grudnia 2003 r. skarżący, choć był zdolny do służby, nie podjął jej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie między innymi art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie może nastąpić przed upływem jednego miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby.
Zdaniem Sądu organ właściwie zinterpretował i zastosował przepis art. 45 ust. 1 pkt 4 w związku art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast nie ma racji skarżący twierdząc, że ustalenia organu w tym zakresie są błędne. Skarżący zaprzestał służby z powodu choroby w dniu 21 listopada 2003 r. W aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie lekarskie, wystawione przez lekarza psychiatrę, stwierdzające niezdolność M. B. do pracy od tego dnia do 12 grudnia 2003 r. Zwolnienie ze służby nastąpiło natomiast z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem z upływem jednego miesiąca od dnia zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że okres ochronny powinien być liczony od dnia 16 grudnia 2003 r., tj. od dnia, w którym ponownie stwierdzono jego niezdolność do pracy z powodu choroby.
W ocenie Sądu – nawet wówczas, gdyby skarżący przedstawił nowe zaświadczenie lekarskie – nie stanowiłoby ono podstawy do uznania, że okres ochronny, o którym mowa w art. 47 ust. 2, należy liczyć od dnia 16 grudnia 2003 r. Taka interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z intencją ustawodawcy i prowadziłaby w konsekwencji do tego, że funkcjonariusz pozostawałby w służbie tak długo, jak długo przedkładałby – z przerwami świadczącymi o zdolności do służby – dalsze zaświadczenia lekarskie.
W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że datę zwolnienia ze służby należało określić z uwzględnieniem art. 110 kpa Sąd wskazał, że rozkazowi personalnemu Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 31 grudnia 2003 r. nadano, na podstawie art. 108 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie do tego przepisu, decyzji, od której służby odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy.
Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności było w pełni uzasadnione. Zwłoka w wykonaniu rozkazu o zwolnieniu powodowałaby bowiem pozostawanie w służbie funkcjonariusza, którego ustawodawca – przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej – chciał jak najszybciej z tej służby wykluczyć. Sąd uznał, że biorąc pod uwagę zadania spoczywające na Straży Granicznej nie może budzić wątpliwości, iż zwolnienie funkcjonariusza w przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne, ściągane z oskarżenia publicznego, ma służyć ochronie interesu społecznego.
Sąd zaznaczył, iż co prawda wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wstrzymuje jej wykonanie do czasu doręczenia lub ogłoszenia decyzji odwoławczej (art. 130 § 2 kpa), jednakże zgodnie z art. 130 § 3 pkt 1 kpa – § 2 powołanego artykułu nie ma zastosowania, gdy decyzji nadany został, zgodnie z art. 108 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Tak więc chociaż rozkaz personalny o zwolnieniu wydany w pierwszej instancji nie był ostateczny, to podlegał natychmiastowemu wykonaniu.
Z tego względu za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący braku uwzględnienia art. 110 kpa, przy określaniu daty zwolnienia ze służby. W tym przypadku bowiem zwolnienie skarżącego ze służby przed datą doręczenia ostatecznej decyzji o zwolnieniu nie narusza powołanego przepisu.
W tej sytuacji Sąd oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skargę kasacyjną M. B. zastąpiony przez pełnomocnika adwokata A. R., zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę w granicach skargi nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę w granicach skargi istotnego uchybienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podlegającego na rozstrzygnięciu o nieistniejącym stosunku administracyjnoprawny;
- naruszenie prawa materialnego – art. 45 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1299 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego poniesionych kosztów wynagrodzenia adwokackiego za sporządzenie skargi kasacyjnej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że był już poprzednio zwolniony ze służby przygotowawczej w Straży Granicznej, lecz po uchyleniu tych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny organy bezzasadnie przyjęły, że spowodowało to automatyczny powrót do służby, chociaż faktycznie skarżący nie został skutecznie przywrócony do służby. Tak więc decyzje będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie rozwiązały nieistniejący stosunek służbowy, a zatem zapadły z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nieważność tę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wziąć pod uwagę w granicach rozpoznawanej sprawy, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej w niej podstawy prawnej. Nie czyniąc tego uchybił treści art. 134 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy zdecydowało bowiem o treści wyroku, która w przypadku braku tego uchybienia byłaby odmienna.
Gdyby nawet uznać, iż rozwiązanie decyzjami organów I i II instancji nieistniejącego stosunku służbowego nie spowodowało ich nieważności, jest to uchybienie przepisom art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 104 § 2 kpa na tyle istotne, iż decyzje te powinny być usunięte z obrotu prawnego.
Nadto skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 nie może nastąpić przed upływem jednego miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby.
Dla oceny zastosowania w sprawie art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej miarodajny jest zatem stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, tym bardziej iż decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana w dniu [...], a w dacie tej nie upłynął jeszcze przewidziany w wymienionym wyżej przepisie termin jednego miesiąca od daty zaprzestania przez skarżącego służby z powodu choroby, tj. 21 listopada 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok wadliwie zastosował zatem przepis art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, uznając, iż nie doszło do jego naruszenia przy wydawaniu decyzji objętej skargą i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżący podkreślił, że błędna jest również przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej polegająca na uznaniu, iż przewidziany w nim termin ochronny nie zaczyna biec na nowo, w przypadku kolejnego zaprzestania służby z powodu choroby, po okresie istnienia zdolności do tej służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż takie rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy i prowadziłoby w konsekwencji do tego, że funkcjonariusz pozostawałby w służbie tak długi, jak długo przedkładałby – z przerwami świadczącymi o zdolności do służby – dalsze zaświadczenia lekarskie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na fakt, iż skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 455).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę, w ramach niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi, że organy orzekały o nieistniejącym stosunku administracyjnoprawnym, co nadto Sąd winien wziąć z urzędu pod uwagę, gdyż stanowi to podstawę nieważności postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje organów obu instancji dotyczące zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, a także niezależnie od użytych argumentów i wniosków.
Sąd jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę nową, inną w stosunku do tej, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Granice tej ostatniej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 291–292).
Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegała decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w 2004r., a nie decyzja dotycząca sposobu naruszenia stosunku służbowego w 2001r.
W tej sytuacji uznać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący.
Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, to jest art. 45 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej stwierdzić należy, że zarzut ten jest chybiony.
Zgodnie z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej, zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4 i ust. 2 pkt 2 nie może nastąpić przed upływem jednego miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby.
Natomiast art. 45 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który był podstawą zwolnienia skarżącego M. B. ze służby, stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ochrona stosunku służbowego funkcjonariusza wynosi w takim przypadku jeden miesiąc od dnia zaprzestania służby z powodu choroby do dnia zwolnienia.
W niniejszej sprawie ustalone zostało, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 21 listopada 2003 r., a zatem zakończenie okresu ochronnego przypadało na dzień 21 grudnia 2003 r. Oznacza to, że funkcjonariusza nie można zwolnić przed dniem 21 grudnia 2004 r.
Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] określiła termin zwolnienia skarżącego na dzień 31 grudnia 2003 r. z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło po upływie okresu ochronnego wynikającego z art. 42 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt II SA 1979/00 (LEX nr 81647), na który powoływał się skarżący w skardze kasacyjnej.
Nie może mieć prawnego znaczenia w sprawie fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia 16 grudnia 2003 r. do dnia 5 stycznia 2004 r., skoro zwolnienie to nie zostało doręczone, a dzień zaprzestania służby z powodu choroby, został prawidłowo ustalony na 21 listopada 2003r., zgodnie ze zwolnieniem lekarskim przedłożonym w miejscu pełnienia służby.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż przepis art. 204 powołanej wyżej ustawy nie przewiduje zasądzenia tych kosztów na rzecz skarżącego w razie oddalenie skargi.