Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę [...] w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie obejmującym przekazanie treści orzeczenia Ministra Środowiska stwierdzającego nieważność postanowienia Marszałka Województwa [...] z grudnia 2015 r. zawieszającego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Marszałka Województwa [...] - koncesji na wydobycie kopalin nr [...] roku z dnia [...] maja 2015 r. dla nieruchomości oznaczonych numerami ewid. [...] położonych obr. [...] gm. Inowrocław. Skarżąca zwróciła się o udostępnienie wnioskowanej informacji jako pliku komputerowego w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił skarżącą, że postanowienie, którego dotyczy wniosek, zostało dołączone do akt sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. akt II SAB/Bd 44/16 i skarżąca może zapoznać się z jego treścią, korzystając z dostępu do akt sprawy toczącej się przed sądem, której jest stroną.
Następnie [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wydania informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej jako u.d.i.p., i domagając się zobowiązania organu do wydania wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia złożenia skargi treść wnioskowanego dokumentu nie została jej przekazana.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, że skarżąca bez trudu mogła sama uzyskać dokument, którego udostępnienia się domagała, albowiem jest ona stroną postępowania, do akt którego pismo zostało dołączone przez organ. Organ podniósł, że wnioskowany dokument załączony został do odpowiedzi na skargę.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wskazała, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują takiego sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaki zaproponował organ. Ponadto zwróciła uwagę, że przekazany jej egzemplarz odpowiedzi na skargę nie zawierał załącznika w postaci wnioskowanego dokumentu. W piśmie tym podniesiono także, że niniejsze postępowanie jest kolejnym postępowaniem w sprawie nieudzielenia przez organ skarżącej spółce informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy organ, do którego skierowano wniosek zobowiązany był do udostępnienia dokumentu w terminie wskazanym przepisami ustawy, czy też, jak wynika z odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę, organ mógł poprzestać wyłącznie na wskazaniu wnioskodawcy drogi samodzielnego uzyskania przedmiotowego dokumentu.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje, a w niniejszej sprawie wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wnioskowanej informacji jako pliku komputerowego w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. Zatem organ winien był dostosować sposób udzielenia wnioskowanej informacji do prośby wyrażonej we wniosku, zwłaszcza że również dla organu wydaje się ona najmniej czasochłonna. Dopiero w sytuacji, w której środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, organ winien był skorzystać z innej formy udzielenia informacji (doręczenie na wskazany adres czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie). Jednakże podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać zmiany formy udostępnienia informacji. Organ ponadto nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób.
Sąd uznał także, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania sytuacja określona w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że dokument, udostępnienia treści którego domaga się strona skarżąca, załączony został do akt sprawy toczącej się przed WSA w Bydgoszczy, tj. sprawy, w której stronami są podmioty będące stronami również w niniejszej sprawie. Z tego tytułu organ wywodził, że skarżąca, jako strona postępowania w sprawie, w aktach której znajduje się sporne orzeczenie, ma do tych akt bezpośredni dostęp, wobec czego przedmiotową informację jest w stanie uzyskać sama. W ocenie Sądu taki sposób udostępniania informacji publicznej zasugerowany przez organ nie mieści się w enumeratywnym katalogu sposobów udzielania informacji publicznej określonym w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. To organ był w sprawie niniejszej zobowiązany, o ile udostępnił Sądowi jedyny egzemplarz przedmiotowego orzeczenia Ministra Środowiska, do zwrócenia się do Sądu o wykonanie kopii tego dokumentu. Nie znajduje uzasadnienia przerzucanie tej czynności na stronę skarżącą.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał za zasadne zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 czerwca 2016 r., będącego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skarga na bezczynność Marszałka Województwa [...] w udostępnieniu informacji publicznej wniesiona została przez Spółkę już czwarty raz. Wszystkie dotychczasowe skargi zostały uwzględnione. Stwierdzone rażące naruszenie prawa wiąże się zatem w niniejszej sprawie nie tyle z przekroczeniem terminu, co z uporczywością organu w nieudzielaniu informacji publicznej zgodnie z wnioskami. Z tego powodu Sąd przychylił się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Marszałek Województwa [...], który wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zobowiązanie Marszałka do udostępnienia informacji, którą skarżąca mogła pozyskać wykonując swoje uprawnienia procesowe oraz poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, pomimo iż jego zachowanie w okolicznościach danej, konkretnej sprawy nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, jak też nie było jakimkolwiek naruszeniem prawa poprzez wymierzenie organowi grzywny w warunkach, w których jej wymierzenie nie było uprawnione. Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo iż skarżąca mogła pozyskać żądaną informację wykonując swoje uprawnienia procesowe przyjęto, że tylko udzielenie mu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej czyni zadość obowiązkowi organu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu skarżąca, będąca stroną postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się pomiędzy stronami miała pełne prawo w ramach uprawnień procesowych zapoznania się z aktami sprawy. Uszło uwadze WSA w Bydgoszczy, że organ przedłożył owo postanowienie Ministra Środowiska na rozprawie, na której skarżąca była obecna, zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby po zamknięciu przewodu skarżąca zapoznał się z tym postanowieniem w sekretariacie i złożyła ewentualnie wniosek o sporządzenie kserokopii tego postanowienia. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, choć wiedziała, że w aktach sprawy znajduje się ta informacja, której udostępnienia przez Marszałka oczekiwała.
W ocenie organu ustawa o udostępnianiu informacji ma umożliwić określonym podmiotom pozyskanie informacji publicznej, jednakże z tym założeniem, że informacja taka nie może być pozyskana w inny sposób. Po to właśnie ustawodawca deklaruje w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że ustawa nie uchybia przepisom innych aktów prawnych. Ustawa o udostępnianiu informacji wchodzi w grę wtedy, jeżeli określony podmiot nie jest w stanie pozyskać informacji w trybie innych przepisów regulujących możliwość zapoznania się z taką informacją. To błędne podejście do problematyki dostępu do informacji publicznej skutkowałoby tym, że organy administracji publicznej czy też inne podmioty, byłyby zobowiązane do udostępniania takiej informacji, nawet jeżeli podmiot żądający informacji bez trudu pozyskałby tę informację w inny sposób. Egzemplifikując stanowisko organu można byłoby wskazać, że skarżący równie dobrze mógłby wystąpić z wnioskiem do sądu administracyjnego w trybie udostępnienia informacji publicznej, o wydanie mu odpisu wyroku WSA w Bydgoszczy zapadłego w procedowanej sprawie, mogąc jednocześnie zapoznać się z wyrokiem i jego uzasadnieniem w ramach przysługujących mu uprawnień procesowych.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skoro skarżąca mogła bez trudu i najmniejszego wysiłku pozyskać stosowną informację w innym trybie i na podstawie innych przepisów oraz w inny sposób, to organ był zwolniony z obowiązku udostępnienia żądanej informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 149 p.p.s.a., przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiej jednostki redakcyjnej dotyczy stawiany zarzut, zatem ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. W odniesieniu bowiem do artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (paragrafów, ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.
Wskazać też trzeba, że za pomocą tego zarzutu strona kwestionuje orzeczenie zobowiązujące organ do udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji oraz stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż przepisy takie jak m.in. wskazany w zarzucie art. 149 p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Co więcej, jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji stwierdził bezczynność organu, to nie można sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a. zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy też podzielić pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16; z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, dostępne w CBOSA).
Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to oznacza to, że w realiach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana w sprawie bezczynność organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., to Sądowi orzekającemu w wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Powołany przepis kompetencyjny mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym - dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów - zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jakichkolwiek innych, a mających zastosowanie w sprawie - dotyczącej udzielenia informacji publicznej, przepisów postępowania w skardze kasacyjnej nie wskazano, co czyniło zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, błędnie zakwalifikowany jako zarzut naruszenia przepisów proceduralnych. Mianowicie organ twierdził, że w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, że tylko udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej czyni zadość obowiązkowi organu, mimo iż zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. strona żądaną informację mogła uzyskać wykonując swoje uprawnienia procesowe.
W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany - obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), i winien to uczynić w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest zarówno, że żądana informacja jest informacją publiczną, jak i to, że podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W konsekwencji, w świetle przepisów ustawy to Marszałek Województwa zobligowany był rozpoznać wniosek skarżącej.
Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udostępnianie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem oznacza nie tylko techniczny sposób udostępnienia tej informacji, ale także obejmuje udostępnienie jej przez właściwy, określony we wniosku podmiot, pod warunkiem, że jest on podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy i jest w jej posiadaniu. Nie sposób zatem zaakceptować sytuacji, kiedy dana informacja jest w posiadaniu różnych podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia, a jeden z tych organów, wybrany przez wnioskodawcę, przerzuca ciążący na nim obowiązek poszukiwania i udostępnienia informacji de facto na stronę poprzez wskazanie jej innego podmiotu, u którego również znajduje się ta informacja.
Należy też zwrócić uwagę, że działanie organu było w niniejszej sprawie wynikiem błędnego przyjęcia, że do wnioskowanej informacji zastosowanie znajdzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dostęp do niej strona może uzyskać korzystając ze swoich uprawnień procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. W świetle tego organ wywiódł, że skoro żądany dokument znajduje się aktach postępowania sądowoadministracyjnego, którego skarżąca jest stroną, to może uzyskać do niego dostęp w trybie przepisów p.p.s.a. Tymczasem omawiana regulacja dotyczy sytuacji, gdy żądana informacja publiczna stanowi taką informację, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. Wtedy to podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może uznać, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej prawie.
Podkreślić trzeba, że objęte wnioskiem skarżącej spółki postanowienie Ministra Środowiska dotyczyło orzeczenia wydanego przez Marszałka Województwa i znajdowało się w posiadaniu tego organu. Zatem fakt, że w pewnym momencie żądany dokument został dołączony również do akt sprawy sądowej, której wnioskodawca jest stroną nie powoduje, że to przepisy p.p.s.a. regulują kwestie udostępnienia tej informacji. Skarżąca domagała się bowiem przedmiotowej informacji od konkretnego podmiotu - organu a nie sądu administracyjnego, zatem nie sposób zgodzić się z organem, że nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, gdyż strona mogła uzyskać ją w innym trybie, który wyłączał zastosowanie przepisów u.d.i.p.
Jeżeli zatem dana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek, to fakt, iż jednocześnie informacja ta znajduje się w posiadaniu innego podmiotu, nie wyłącza stosowania przez ten konkretny organ przepisów u.d.i.p. i nie uprawnia go do wskazania wnioskodawcy innego trybu pozyskania informacji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.