Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 681/09 w sprawie ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) stycznia 2008 nr (...) w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komendant Miejski Policji w T. rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) postanowił o zawieszeniu st. sierż. A. K. w wykonywaniu obowiązków służbowych dniem 24 marca 2006 r. na okres 3 miesięcy na skutek wszczęcia przeciwko niej postępowania karnego w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 231 i 266 K.k.
Wobec tego, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w T. postanowieniem z dnia (...) marca 2006 r. orzekł o zastosowaniu w stosunku do A. K. środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, Komendant Miejski Policji w T., stosownie do treści § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029), rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. uchylił rozkaz personalny z dnia (...) marca 2006 r.
Postanowieniem z dnia 10 października 2007 r. Sąd Rejonowy w Toruniu VIII Wydział Karny uchylił środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych A. K. zastosowany przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. Tym samym ustała przesłanka wynikająca z § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. obligująca do uchylenia rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. w sprawie zawieszenia A.K. w czynnościach służbowych. W związku z tym Komendant Miejski Policji w T. rozkazem personalnym z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...), na podstawie art. 151 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i w zw. art. 105 § 1 K.p.a. uchylił rozkaz personalny nr (...) z dnia 28 marca 2006 r. o uchyleniu rozkazu personalnego nr (...) z dnia 23 marca 2006 r. i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec uchylenia przez sąd środka zapobiegawczego ustał wynikający z § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. obowiązek uchylenia rozkazu personalnego o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, a zatem zasadnym było, wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i uchylenie rozkazu z dnia (...) marca 2006 r. o uchyleniu rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. i umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia tego rozkazu.
Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło ze względu na interes społeczny, który przejawia się tym, iż w odczuciu społecznym wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta oskarżonego o popełnienie przestępstwa jest naganne i narusza dobre imię Policji.
A.K. złożyła odwołanie od rozkazu personalnego z dnia (...) grudnia 2007 r. wskazując, że wobec innego funkcjonariusza będącego w podobnej sytuacji uchylono rozkaz o zwieszeniu w czynnościach służbowych, co świadczy o dowolnej interpretacji prawa.
Komendant Wojewódzki Policji w B. rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 10 października 2007 r. został uchylony środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, zastosowany przez prokuratora, to uwzględniając fakt, że postępowanie karne przeciwko st. sierż. A.K. nie zostało jeszcze zakończone, zasadnym było uchylenie ostatecznego rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. o uchyleniu rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. Zasadnym też było po uchyleniu zaskarżonego rozkazu umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania w sprawie uchylenia rozkazu personalnego z 23 marca 2006 r., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał także za zasadne nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ interes społeczny, w tym przypadku tożsamy z interesem służby wymaga, aby czynności służbowe nie były wykonywane przez funkcjonariusza, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstw z art. 231 K.k. i 266 K.k.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu wskazano, że o tym, czy są podstawy do wznowienia postępowania decydują obowiązujące normy prawne oraz okoliczności faktyczne danej sprawy, a nie decyzje podejmowane w innych, choćby podobnych sprawach. Nie ma zatem znaczenia fakt, że wobec innego funkcjonariusza nie podjęto takiej decyzji jak wobec skarżącej.
W skardze do sądu administracyjnego A. K. podniosła, że Komendant Miejski Policji w T. w stosunku do innego funkcjonariusza, będącego w podobnej do jej sytuacji uchylił rozkaz o zawieszeniu w obowiązkach. To, że nie uczynił tak samo w stosunku do niej, uznała za wysoce niemoralne, szkodliwe społecznie i niesprawiedliwe, a także nie znajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Zdaniem skarżącej, pozbawiono ją poświadczenia bezpieczeństwa w oparciu o bezpodstawne pomówienia uniemożliwiając jej w ten sposób powrót na zajmowane wcześniej stanowisko. Skarżąca uznała, że jest dyskryminowana ze względu na swoją płeć. Podkreśliła, że obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji z uwagi na to, że jest w ciąży.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz jego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazano i powołanym na wstępie wyrokiem uchylił rozkazy personalne wydane przez organy obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych, w związku z czym przy wykładni podstaw wznowienia postępowania należy mieć na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), z której wynika bezwzględny zakaz wznowienia, a zatem i uchylenia decyzji, na podstawach niewyliczonych w K.p.a. jak i niedopuszczalność wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., który organy obu instancji uznały za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, że przy interpretacji pojęcia decyzji należy zastosować nie pojęcie potoczne decyzji, a pojęcie prawne przyjęte w art. 104 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1355/05, System Informacji Prawnej Lex 275449). Sednem przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jest to, aby decyzja administracyjna obejmowana procedurą wznowienia postępowania została wydana "w oparciu" o rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione (wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, System Informacji Prawnej Lex nr 276701), podobnie B. Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydanie 5, Warszawa 2003, s. 636). Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podzielił. Tymczasem organy obu instancji uznały, że wzruszenie w trybie wznowieniowym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., decyzji ostatecznej – rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. było możliwe dlatego, że wydany on został w oparciu o postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. z dnia (...) marca 2006 r., które następnie zostało uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego VIII Wydziału Karnego w Toruniu z dnia 10 października 2007 r. Tym samym organy orzekające w sprawie przyjęły, że "inną decyzją lub orzeczeniem sądu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., może być postanowienie Prokuratora.
Taka interpretacja tego przepisu, jako zbyt daleko idąca, zwłaszcza w kontekście przytoczonych powyżej poglądów, jest nie do zaakceptowania. Postanowienie Prokuratora nie jest decyzją w rozumieniu K.p.a., ani orzeczeniem sądu, a zatem nie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie miał więc podstaw do wznowienia postępowania zakończonego rozkazem personalnym z dnia (...) marca 2006 r., a co za tym idzie do uchylenia tej decyzji. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że po uchyleniu rozkazu z dnia (...) marca 2006 r. do obrotu prawnego przywrócony zostałby rozkaz personalny z dnia (...) marca 2006 r., ale wobec treści sentencji rozkazu personalnego z dnia (...) grudnia 2007 r., utrzymanego następnie w mocy przez zaskarżony rozkaz personalny, oznaczałoby to, że skarżąca zostaje ponownie zawieszona w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy licząc od dnia 24 marca 2006 r. Nadanie rozkazowi personalnemu z dnia (...) grudnia 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mogłoby więc spowodować, jak chciałby tego organ administracji, zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych od dnia 14 grudnia 2007 r. na okres 3 miesięcy.
Poza tym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji uchylającej inną decyzję w trybie wznowieniowym powodowałoby natychmiastowe uchylenie decyzji, a nie natychmiastowe ziszczenie się sytuacji, o jakiej mowa w decyzji "powracającej" do obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Komendant Wojewódzki Policji w B., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 oraz 151 K.p.a. przez błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w B. wskazał, że skarżąca nie podnosiła żadnych zarzutów w kwestii prawidłowości podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania, stąd trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który twierdzi, że strona nie miała możliwości realizacji swoich praw. Strona miała możliwość złożenia odwołania i w ustawowym terminie je złożyła, natomiast nie podnosiła żadnych zarzutów w kwestii prawidłowości podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania, ponieważ nie było merytorycznej potrzeby. Odnośnie twierdzenia Sądu, że organ wydał decyzję nieprzewidzianą w art. 151 K.p.a., zdaniem organu, to Sąd w przedmiotowej sprawie "stworzył" nowy przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. podając jego brzmienie następująco: "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 45 § 1 lub art. 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, podczas gdy przepis ten brzmi: "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".
Organ wydał decyzję na podstawie 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ wskazał w podstawie prawnej decyzji - rozkazu (...) na przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowiący samodzielną postawę umorzenia postępowania uznając, że w tej sytuacji postępowanie administracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, stąd zasadnym i koniecznym było jego umorzenie. W ocenie organu, przepis art. 151 K.p.a. nie wyłącza możliwości zastosowania przepisu 105 K.p.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 1145/99, LEX nr 54432), w którym jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 151 K.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją.
Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ posiada usprawiedliwioną podstawę.
Na wstępie wypada nie zgodzić z autorem skargi kasacyjnej co do materialnego charakteru przepisów art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 K.p.a., których procesowy charakter wynika zarówno z samego ich brzmienia, jak i stricte procesowego charakteru instytucji wznowienia postępowania, którego dotyczą. Należy także stwierdzić, że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymaganiom konstrukcyjnym określonym w art. 176 P.p.s.a.; brak jest bowiem uzasadnienia przytoczonej w skardze podstawy kasacyjnej poprzez wyjaśnienie, na czym konkretnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, polega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Jednak błędne zakwalifikowanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów procesowych do norm prawa materialnego oraz niedomogi uzasadnienia zgłoszonych w niej zarzutów nie wykluczają możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej przez sąd odwoławczy i oceny zasadności powołanej w niej podstawy kasacyjnej.
Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy przyjęte przez Sąd pierwszej instancji znaczenie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w okolicznościach przedmiotowej sprawy było prawidłowe i czy rzeczywiście niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu przez organ Policji w sprawie uchylenia rozkazu personalnego uchylającego rozkaz personalny o zawieszeniu A. K. w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec niej postępowaniem karnym. Rozważając to zagadnienie w kategoriach procesowych, do jakich niewątpliwie należy ocena prawidłowości zastosowania przepisów Kpa odnoszących się do wznowienia postępowania administracyjnego, nie można tracić z pola widzenia uregulowań prawnomaterialnych, które określają działania organów Policji w przypadkach, gdy wobec policjanta zostało wszczęte postępowanie karne w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Miały one bowiem zasadniczy wpływ na postępowanie organów Policji w sprawie dotyczącej zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącej A.K.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji "Policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące". Kategoryczne brzmienie cytowanego przepisu oznacza bezwzględny obowiązek wydania przez właściwego przełożonego rozkazu personalnego o zawieszeniu policjanta w pełnieniu czynności służbowych, jeżeli wszczęto wobec niego postępowanie karne w sprawie o przestępstwo, o jakim mowa w tym przepisie. Stosownie natomiast do § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. organ Policji, który w pierwszej instancji wydał decyzję o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, uchyla ją przed ukończeniem postępowania karnego w przypadku ustania przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych, a także w przypadku zastosowania wobec policjanta środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie Kodeksu postępowania karnego.
Z treści przytoczonych uregulowań wynika ścisła współzależność pomiędzy rozstrzygnięciami w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, zapadającymi odrębnie w postępowaniu administracyjnym przed organami Policji i w postępowaniu karnym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i zdeterminowała działania organu Policji. Wobec zastosowania przez prokuratora w stosunku do A.K. zawieszenia w czynnościach służbowych jako środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym Komendant Miejski Policji w T. rozkazem personalnym z dnia (...) marca 2006 r. uchylił rozkaz personalny z (...) marca 2006 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach służbowych, ponieważ był do tego zobligowany przepisem § 5 rozporządzenia z 17 lipca 2002 r. Jednak z chwilą uchylenia przez sąd środka zapobiegawczego organ Policji zobowiązany był do uregulowania statusu służbowego A. K. zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
Nie wdając się w ocenę, czy dla osiągnięcia tego celu wybór wznowienia postępowania w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego uchylającego rozkaz personalny o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych i uchylenie rozkazu personalnego z dnia 28 marca 2006 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. można uznać za rozwiązanie skuteczne, czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżonym rozkazem personalnym organ naruszył wymienione przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rozumienie podstaw wznowienia postępowania musi oczywiście podlegać ścisłej wykładni ze względu na generalną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i wynikające z niej ograniczenia w stosowaniu nadzwyczajnych trybów wzruszania takich decyzji. Mając jednak na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, jaki istniał w przedmiotowej sprawie w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, uznał za właściwe przyjęcie w tych okolicznościach rozumienie określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawy wznowienia jako sytuacji, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji.
Uchylenie lub zmiana tej podstawy musiała oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującej decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Taką wykładnię prezentuje W. Dawidowicz Ogólne postępowanie administracyjne s. 234 (za B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, Warszawa 2008, s. 673).
W przedmiotowej sprawie postanowienie prokuratora o zastosowaniu środka zapobiegawczego wobec A.K. wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. uchylającego wcześniejszy rozkaz personalny o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Uchylenie przez Sąd Rejonowy w Toruniu środka zapobiegawczego musiało zatem wywrzeć odpowiedni wpływ na moc wiążącą rozkazu personalnego z dnia (...) marca 2006 r. i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych.
W tej sytuacji, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Podstawę skargi kasacyjnej wskazującą na naruszenie tych przepisów należało zatem uznać za usprawiedliwioną.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.