Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r., w sprawie II SA/Ol 1014/13, rozpoznając skargę P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" na odmowę udzielenia informacji prasowej, uchylił zawartą w piśmie Polskiego Związku [..]ego – Zarządu Okręgowego w Olsztynie z dnia 10 września 2013r. odmowę udzielenia informacji prasowej oraz zasądził od Polskiego Związku [..]ego – Zarządu Okręgowego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013r. S.P., powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.") zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Olsztynie (dalej w uzasadnieniu jako: ZO PZŁ) o udzielenie informacji prasowej, poprzez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego odbytych w okresie obecnej kadencji, od 2010r. do dnia złożenia wniosku, które nie były jeszcze udostępniane redakcji. Jednocześnie powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[..]" wniósł o sporządzenie na piśmie odmowy przewidzianej art. 4 ust. 3 P.p., w razie odmówienia udzielenia tychże informacji.
Ustosunkowując się do powyższego wniosku ZO PZŁ odmówił udzielenia żądanych informacji wskazując, że przepisy P.p. nie nakładają obowiązku udostępniania dokumentów, a jedynie zobowiązują do udzielania informacji. Dokumenty mogą być bowiem "udostępniane", a nie "udzielane". W związku z brakiem umocowania prawnego dającego uprawnienie do wglądu w dokumenty uznano, iż wniosek, jako pozbawiony podstawy prawnej, nie mógł być rozpoznany pozytywnie.
Pismem z dnia 26 września 2013r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "[..]" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na odmowę udzielenia informacji prasowej, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:
- - art. 4 ust. 1 P.p., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowej przez ZO PZŁ;
- - art. 4 ust. 3 P.p., poprzez niezachowanie wymagań, jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o nakazanie udzielenia informacji lub uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o informację prasową. Jego zdaniem ZO PZŁ jest obowiązany do udzielenia prasie informacji o swej działalności, jeżeli informacja taka nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Dokumenty żądane we wniosku zawierają informacje o działalności Związku, do których prasa ma dostęp. Protokoły z posiedzeń ZO PZŁ i podjęte uchwały nie są objęte żadną tajemnicą ustawową i nie zawierają danych naruszających prywatność kogokolwiek.
Odpowiadając na skargę ZO PZŁ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w sprawie nie odmówiono udzielenia informacji prasowej, gdyż żądanie z dnia 27 sierpnia 2013r. nie zawierało wniosku o udzielenie informacji. Do pisma tego nie zostało dołączone żadne pełnomocnictwo, z którego wynikałoby, że żądane informacje mają charakter informacji prasowej i wnosi o nie osoba, która jest dziennikarzem, natomiast adres korespondencyjny nie był adresem wskazanym w nagłówku. Wskazano, iż lakoniczna informacja o udzielonym upoważnieniu przez redaktora naczelnego nie jest tożsama z udzieleniem takiego pełnomocnictwa. Wnioskodawca nigdy nie przedłożył dowodu na posiadanie statusu dziennikarza, dlatego – jak podkreślono – pobieżne traktowanie tak istotnej okoliczności nie może być dłużej akceptowane i powielane.
Nadto skarżący dopuścił się naruszenia prawa przez brak wezwania strony skarżonej do sporządzenia odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 P.p. i złożenia bezpośrednio skargi do sądu, bez zagwarantowania ZO PZŁ prawa do wypowiedzenia się w tej kwestii. Podkreślono, iż pismo z dnia 11 września 2013r. nie było odmową udzielenia informacji prasowej, a stanowiskiem ZO PZŁ o braku podstaw do żądania przez dziennikarza dokumentów (protokołów z posiedzeń) w miejsce żądania informacji prasowej oraz przekroczenia uprawnień dziennikarza wynikających z P.p.. Zaakcentowano, że prasie udziela się informacji prasowej, a nie udostępnia dokumentację. Udostępnione dokumenty mogą stanowić źródło informacji prasowej, a nie być nią samą w sobie. Sformułowanie "udzielenie informacji" wskazuje na wyłączenie z zakresu omawianego obowiązku konieczności przekazywania czy zapewnienia wglądu do dokumentów.
Ponadto wskazano, iż wniosek o udzielenie informacji prasowej powinien być precyzyjny, a warunku tego nie spełnia żądanie udostępnienia dokumentów, "które nie były jeszcze udostępnione redakcji", bo nie ma obowiązku strona skarżona ewidencjonowania, które dokumenty były i kiedy udostępnione konkretnym podmiotom, ustalenia takie wymagają zbędnych i czasochłonnych analiz.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym części uzasadnienia: "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że udzielenie informacji w trybie art. 4 P.p. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Udzielanie informacji prasie jest szczególną formą udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 4 P.p. odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Zdaniem sądu I instancji w powołanym przepisie prawodawca przesądził, że skargę na odmowę, o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, skarży się do sądu administracyjnego bez zachowania procedury z art. 53 § 2 in fine P.p.s.a. Ponadto odpowiednie odesłanie do zaskarżania decyzji administracyjnych oznacza, że w przypadku uznania przez sąd zasadności skargi, podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 145 P.p.s.a..
Dalej sąd wskazał, iż w tej sprawie skarga została złożona w terminie, gdyż od daty odmowy udzielenia informacji do daty wniesienia skargi nie upłynęło 30 dni.
Rozpatrując skargę sąd stwierdził, że informacje żądane przez S.P. – dziennikarza dziennika "[..]" stanowią informację prasową w rozumieniu art. 4 P.p.. Informacja prasowa jest więc informacją o działalności przedsiębiorcy i podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Polski Związek [..] jest takim podmiotem, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przy czym dotyczy to również zarządów okręgowych tego Związku. Według sądu I instancji odmowa udzielenia informacji prasowej jest możliwa tylko wówczas, gdy żądana informacja objęta jest ustawową tajemnicą i gdy jej udzielenie naruszyłoby prawo do prywatności. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie, ponieważ S.P. domagał się udzielenia informacji prasowej polegającej na udostępnieniu kopii protokołów oraz podjętych uchwał ZO PZŁ w okresie obecnej kadencji, które nie były udostępnione redakcji. Zarząd nie udzielił żądanej informacji prasowej wskazując, że dokumenty mogą być udostępniane, a nie udzielane oraz na brak umocowania prawnego do żądania informacji.
Dalej sąd podkreślił, iż odmowa udzielenia informacji prasowej ma charakter sformalizowany, co wynika z art. 4 ust. 3 P.p. i powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Natomiast zaskarżona odmowa nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Nie powołuje się ona na którąkolwiek z ustawowych przesłanek negatywnych (tajemnicę państwową, służbową, inną prawem chronioną lub prawo do prywatności), a tylko te przesłanki mogły stanowić o ograniczeniu prasie dostępu do informacji. Jeżeli zaś wzywany miał wątpliwości co do umocowania wnioskodawcy S.P., to z całą pewnością wątpliwości te powinny zostać rozwiane tym, że we wniosku o udzielanie informacji S.P., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego, w przypadku odmowy udzielenia informacji wniósł o doręczenie w trybie art. 4 ust. 3 P.p. odmowy udzielenia takiej informacji.
Sąd I instancji podkreślił, że gdyby S.P. nie był dziennikarzem dziennika "[..]" to żądanie odmowy udzielenia informacji prasowej z upoważnienia redaktora naczelnego nie miałoby sensu. Jednocześnie sąd zauważył, że pismo z żądaniem udzielenia informacji prasowej wysłane zostało na papierze zawierającym nagłówek z napisem "[..]" oraz informacjami dotyczącymi tego dziennika, takimi jak: adres, nr telefonu, email, nr KRS. Dane te oraz treść pisma pozwalały jednoznacznie zidentyfikować redakcję oraz działającego w jej imieniu dziennikarza. Sąd dalej wskazał, iż czynności takie wykonał przed rozpoznaniem niniejszej sprawy dołączając do akt umowę o pracę S.P. z dziennikiem "[..]" oraz informację o jego umocowaniu do żądania w imieniu redaktora naczelnego odmowy udzielenia informacji prasowej w przypadku, w którym wniosek nie zostanie uwzględniony.
Sąd podkreślił nadto, że S.P. kolejny raz zwracał się do ZO PZŁ o udzielenie informacji prasowej. Dowodzi tego choćby stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "pobieżne traktowanie tak istotnej okoliczności w przedmiocie posiadania statusu dziennikarza nie może być dłużej akceptowane i powielane". Powyższe stwierdzenie przekonuje o tym, iż wcześniej albo nie było wątpliwości, że S.P. posiada status dziennikarza, albo wątpliwości te były wyjaśniane zgodnie z jego twierdzeniami. W ocenie sądu niewiadomą pozostaje to, dlaczego wobec S.P., jako składającego wniosek o udzielenie informacji prasowej nabrano wątpliwości, że jest on dziennikarzem dziennika "[..]" działającym z upoważnienia redaktora naczelnego. Według sądu I instancji ZO PZŁ nie jest także konsekwentny w swych twierdzeniach dotyczących posiadania przez S.P. statusu dziennikarza, bowiem z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, w których rozróżnia udzielenie informacji, od udostępniania dokumentów można wyprowadzić wniosek, że o udzielenie informacji prasowej wystąpił dziennikarz, ale nie domagał się ujawnienia informacji prasowej.
Sąd zgodził się natomiast z argumentem odpowiedzi na skargę, że żądanie udzielenia informacji prasowej poprzez żądanie udostępnienia dokumentów, które dotychczas nie były udostępniane redakcji, czyni je mało precyzyjnym. Dowodzi ono jednak tego, że o udzielenie informacji zwraca się dziennikarz redakcji, która wcześniej otrzymywała od podmiotu zobowiązanego takie właśnie informacje.
Sąd nie podzielił natomiast argumentu ZO PZŁ, że nie wniesiono o sporządzenie odmowy udzielenia informacji prasowej na piśmie, ponieważ żądanie takie zostało zawarte już we wniosku o udzielenie informacji z dnia 27 sierpnia 2013r.. W tym zakresie wskazano, iż zamieszczenie żądania pisemnego doręczenia odmowy we wniosku o udzielenie informacji w świetle art. 4 ust. 3 i 4 P.p. jest dopuszczalne, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2013r., w sprawie I OSK 1278/13. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę w takiej sytuacji pismo ZO PZŁ w Olsztynie z dnia 11 września 2013r. należało zakwalifikować jako odmowę udzielenia żądanej informacji prasowej.
Za chybione sąd uznał także argumenty ZO PZŁ, że adresat wniosku zobowiązany jest do udzielenia informacji, natomiast dokumenty mogą być jedynie udostępniane, a nie udzielane. W ocenie sądu udzielenie informacji jest pojęciem szerszym od udostępnienia dokumentów. Informacja prasowa może być udzielona poprzez sformułowanie odpowiedzi na zadane pytanie, ale może także być udzielona poprzez udostępnienie dokumentu, jeżeli wnosi o to osoba uprawniona. Odmowa udzielenia informacji prasowej jest możliwa tylko wówczas, gdy żądana informacja objęta jest ustawową tajemnicą lub gdy jej udzielenie naruszyłoby prawo do prywatności, natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji prasowej, odmawiając jej udzielenia na żadną z tych okoliczności się nie powołał.
W przekonaniu sądu I instancji zaskarżona odmowa została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 3 P.p., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonego aktu. To z kolei powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku z dnia 27 sierpnia 2013r. przez jego adresata i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 4 ust. 1 P.p..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł ZO PZŁ. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) błędną wykładnię art. 4 P.p. i uznanie, iż w niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego była informacja prasowa, podczas gdy skarżący żądał udostępnienia dokumentów, które nie stanowią informacji prasowej same w sobie, a jedynie mogą być jej źródłem,
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 4 P.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 P.p. polegające na nieprawidłowym odniesieniu norm do stanu faktycznego i uznaniu, iż w niniejszej sprawie nastąpiła odmowa udzielenia informacji prasowej, podczas gdy ZO PZŁ nie miał obowiązku udzielić informacji prasowej osobie, która nie wylegitymowała się umocowaniem prawnym dającym uprawnienie do wglądu w dokumenty,
- c) niezastosowanie art. 10 ust. 1 P.p. w sytuacji gdy działania zarówno S.P., jak i redaktora naczelnego P.G. charakteryzują się brakiem rzetelności, staranności i są niezgodne z zasadami współżycia społecznego w granicach określonych przepisami prawa.
Skarżący kasację podniósł także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., jako przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na braku zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i błędnym uznaniu, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca wcześniej otrzymywał już od ZO PZŁ żądane dokumenty, co w następstwie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W konsekwencji zarzucono skarżonemu wyrokowi błędną ocenę materiału dowodowego poprzez posłużenie się dowolnością i niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego bądź – w razie uznania, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty podkreślono, że S.P. pomimo pisemnych próśb ze strony ZO PZŁ nie wylegitymował się dokumentem wskazującym na upoważnienie do występowania jako dziennikarz dziennika "[..]". Jednocześnie nie została przedłożona ZO PZŁ umowa o pracę Pana P. jako dziennikarza, która miałaby pośrednio potwierdzać umocowanie do żądania informacji prasowej. Podkreślono, iż art. 7 ust. 2 pkt 5 P.p. jasno wskazuje, że dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wyjaśnienie powyższej okoliczności w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji jest lakoniczne i dotknięte daleko idącą dowolnością. Wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do posiadania przez S.P. statusu dziennikarza – wbrew twierdzeniom sądu I instancji – nigdy nie zostały wyjaśnione, ponieważ żadne dokumenty świadczące o działalności dziennikarskiej (umowa o pracę lub pełnomocnictwo) nie zostały przedłożone ZO PZŁ. Zarzucono, iż w toku posiedzenia sąd I instancji nie zapoznał organu z występującymi po temu podstawami, na które później się powoływał w uzasadnieniu wydanego wyroku.
Odnosząc się do stanowiska tyczącego udzielenia informacji poprzez udostępnienie dokumentu podkreślono, iż podmioty wymienione w art. 4 § 1 P.p., tj. przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane na żądanie dziennikarza udzielić informacji na temat swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Z kolei art. 3a P.p. odsyła do ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "u.d.i.p.", w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej. Przepis art. 4 u.d.i.p. zakreśla krąg podmiotów, które zobowiązane są do udostępniania informacji publicznej, są to: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne ze szczegółowym ich wyliczeniem.
ZO PZŁ jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 P.p., jednakże nie można go zaliczyć do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. i z tego względu nie może być objęty obowiązkiem udostępniania dokumentów. Według art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do udzielenia informacji publicznej obejmuje trzy rodzaje uprawnień: prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Należy wobec tego rozróżnić uprawnienia prasy i obowiązki podmiotów zawarte w art. 4 P.p. tj. w zakresie udzielania informacji prasowej od uprawnienia podmiotów (w tym prasy) do prawa wglądu do dokumentów, które w sposób wyraźny zostało określone w przepisach u.d.i.p. Podkreślono, iż zasadne jest zatem stanowisko, że P.p. ogranicza zakres uprawnień prasy do możliwości żądania informacji, nie zaś wglądu do dokumentów czy dostępu do posiedzeń. Żądanie skarżącego wykracza zatem poza zakres uprawnień, jakie przyznaje P.p.. Ustawodawca nie nałożył bowiem przepisami P.p. na podmioty wymienione w art. 4 P.p. obowiązku udostępniania dokumentów, a jedynie przewidział obowiązek udzielania informacji. Udostępnione dokumenty mogą natomiast stanowić źródło informacji prasowej a nie być nią samą w sobie.
W ocenie skarżącego kasacyjne w języku potocznym informacja to inaczej wiadomość albo wskazówka, a więc pewne treści. W takim też znaczeniu używa tego pojęcia P.p., odróżniając informacje od ich źródeł, czy utrwalonych zapisów (art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1 P.p.). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "udzielenie informacji" wskazuje na wyłączenie z zakresu omawianego obowiązku konieczności przekazywania czy zapewniania wglądu do dokumentów. Dokumenty bowiem mogą być "udostępniane", a nie "udzielane". Do wniosku takiego prowadzi również porównanie dyspozycji art. 4 ust. 1 P.p. z przepisami stosownych ustaw, w których ustawodawca zobowiązuje podmioty (np. administracja rządowa, samorządowa) do udostępniania informacji, statuując jednocześnie obowiązek zapewnienia wglądu do dokumentów urzędowych (vide: M. Zaremba, Prawo prasowe. Ujęcie praktyczne, s. 49). Podobne stanowisko prezentowane jest w Komentarzu do prawa prasowego pod redakcją B. Kosmusa, Warszawa 2013, Wydanie 2, komentarz do art. 4, Wyd. Legalis.
W związku z powyższym stwierdzono, iż żądanie S.P. wykracza poza uprawnienia wynikające z art. 4 P.p., ponieważ nie dotyczy udzielenia informacji prasowej, a tym samym ZO PZŁ nie jest zobowiązany do udostępniania dokumentów zarówno w postaci protokołów z posiedzeń Zarządu, jak i uchwał podejmowanych w sprawach wewnętrznych stowarzyszenia.
Następnie podkreślono, że w tej sprawie – wbrew stanowisku sądu I instancji – nie miała miejsca odmowa udzielenia informacji prasowej przez organ, gdyż żądanie zawarte w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013r. nie zawierało wniosku o udzielenie takiej informacji, a jedynie nieprecyzyjny wniosek o udostępnienie dokumentów. Ponadto zaznaczono, że bezwzględnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest jej poprzedzenie wystąpieniem przez redaktora naczelnego do zobowiązanego podmiotu o wydanie na piśmie odmowy udzielenia informacji, przy czym taka odmowa musi nastąpić w terminie trzech dni od wystąpienia z żądaniem przez redaktora naczelnego.
Zatem w sytuacji braku udzielenia informacji prasowej redaktor naczelny dziennika winien wystąpić na piśmie do podmiotu, do którego skierowane zostało zapytanie aby ten pisemnie przedstawił przyczyny odmowy udzielenia żądanej informacji prasowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie ten warunek nie został zachowany, ponieważ nie załączono upoważnienia, na które powołał się S.P. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013r..
Odpowiadając na skargę kasacyjną P.G. – redaktor naczelny dziennika "[..]" wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 P.p.s.a., podtrzymując argumenty wywiedzione w skardze do sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż w określonym zakresie zasadnie wskazują na dokonanie przez sąd I instancji błędnej ocenę prawnej okoliczności sprawy. Tym niemniej zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a).
Odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przybliżenia kontekstu prawnego sprawy. Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a P.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.
Należy tutaj podkreślić, iż w razie wniosku prasy o dostęp do informacji publicznej powyższy tryb jego załatwienia charakter wyłączny. Natomiast odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 P.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prawie informacji w oparciu o tą regulację. W powyższym trybie obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 P.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni.
Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 P.p.).
Udzielenie odpowiedzi na pytanie, który z powyższych trybów dostępu prasy do informacji winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie ma kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi skierowanej do sądu I instancji. Niestety sąd wojewódzki oceny tej zaniechał i a priori przyjął, iż skargę prasy w niniejszej sprawie należy ocenić na podstawie regulacji art. 4 P.p. Wniosek ten jest błędny, bowiem został wyprowadzony z pominięciem prawnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, które zresztą zostały przez sąd I instancji prawidłowo ustalone.
Przy wyborze właściwych uregulowań prawnych do oceny skargi prasy o dostęp do informacji przesądzającym jest z jednej strony charakter żądanej informacji, z drugiej zaś rodzaj adresata zgłoszonego żądania. Przy czym uwzględniając wyjątkowość regulacji art. 4 P.p. – wynikającej z roli, jaką pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (vide: E. Czarny – Drożdżejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, Lex nr 51998) – za zasadniczy tryb dostępu prasy do informacji winno być uznane uregulowanie art. 3a P.p. Powyższe usystematyzowanie wydaje się potrzebne aby móc w sposób uporządkowany dokonać analizy treści wniosku prasy o dostęp do określonej informacji, w następstwie czego odpowiedzieć na pytanie o to, które z powyższych uregulowań prawnych będzie miało zastosowanie w sprawie. W praktyce oznacza to, iż podmiot, do którego wpływa wniosek prasy o dostęp do informacji w pierwszej kolejności winien rozważyć udzielenie informacji w trybie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., a dopiero gdy stwierdzi brak przesłanek do załatwienia wniosku w powyższym trybie, ów wniosek winien rozpoznać na gruncie art. 4 P.p.
Analiza wniosku prasy z dnia 27 sierpnia 2013r., który winien być przedmiotem oceny najpierw ze strony OZ PZŁ, a następnie sądu I instancji, wskazuje jednoznacznie, że dotyczy on wydania – pochodzących z określonego przedziału czasowego – kopii protokołów z posiedzeń ZO PZŁ oraz podjętych uchwał. Weryfikacja treści tegoż wniosku w trybie art. 3a P.p. prowadzi do konkluzji, iż Polski Związek [..], w tym jego organy, to podmioty wykonujące zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a przez to można je uznać za zobowiązane do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem analizy tutejszego Sądu i sądów I instancji (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. w sprawie I OSK 735/06; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 319/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Wa 1767/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012r. w sprawie II SA/Lu 372/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012r. w sprawie II SA/Ol 1067/12, https://cbois.nsa.gov.pl) i za zbędne wypada uznać ponowne jej przybliżanie w niniejszym uzasadnieniu.
Zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko przeciwne – wskazujące, iż ZO PZŁ nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej – świadczy co najmniej o niewiedzy pełnomocnika na temat jednolitego stanowiska sądownictwa administracyjnego w powyższej kwestii.
Idąc dalej w analizie wniosku o dostęp prasy wypada dojść do przeświadczenia, że żądane protokoły i uchwały z posiedzeń organu Polskiego Związku [..]ego mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia "informacja publiczna". Skoro zakres tego pojęcia interpretować należy z uwzględnieniem okoliczności, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej ale także podmiotów pełniących funkcje publiczne, to oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003r. w sprawie II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r. w sprawie I OSK 1774/10 https://cbois.nsa.gov.pl).
Ponadto, skoro informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.) a nadto informacja o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. d, e u.d.i.p.), to uprawniony jest wniosek, iż protokoły i uchwały z posiedzeń organów Polskiego Związku [..]ego stanowią co do zasady informację publiczną.
Tym samym za spełnione uznać wypada przesłanki umożliwiające załatwienie wniosku prasy z dnia 27 sierpnia 2013r. na podstawie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p. Tak więc wniosek ten winien zostać potraktowany przez ZO PZŁ jako wniosek o dostęp do informacji publicznej i załatwiony na gruncie uregulowań u.d.i.p. Dostęp prasy do informacji publicznej odbywa się bowiem wyłącznie w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 3a P.p.). Skoro jednak na wniosek ten ZO PZŁ nie udzielił żądanej informacji w drodze czynności materialno – technicznej, jak też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i taki stan trwa nadal, to zachodziła prawna konieczność nakazania temuż organowi załatwienia tegoż wniosku.
Sąd I instancji uznając, iż w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb dostępu do informacji prasowej opisany w art. 4 P.p. skonstatował, iż odmowa udzielenia prasie informacji, dokonana pismem OZ PZŁ z dnia 10 września 2013r., narusza art. 4 ust. 3 P.p. i uchylił ową odmowę. Jakkolwiek owe rozstrzygnięcie – o czym była mowa powyżej – dokonane zostało w następstwie błędnej oceny prawnej okoliczności niniejszej sprawy, to jednak jego skutkiem jest nakazanie OZ PZŁ ponownego rozpatrzenia wniosku. Takie zaś rozstrzygnięcie, pomimo błędnego umotywowania, należało uznać za odpowiadające prawu.
Za trafny, ale pozbawiony wpływu na treść rozstrzygnięcia, wypada natomiast uznać, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 4 P.p. polegającej na prztjęciu, że w owym trybie prasa ma dostęp także do dokumentów. W ocenie sądu I instancji zakres pojęcia "udzielenie informacji" zawiera w sobie pojęcie "udostępnienie dokumentów". Stanowisko to uznać wypada za błędne. Dokonując analizy porównawczej treści art. 4 ust. 1 P.p. i przepisów u.d.i.p. należy dostrzec, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje obok uprawnienia do uzyskania informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej) i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, także prawo wglądu do dokumentów urzędowych.
Nadto przepis art. 4 u.d.i.p. stanowi o udostępnianiu informacji i ustawa ta konsekwentnie tym pojęciem się posługuje. Przepis art. 4 ust. 1 P.p. stanowi natomiast wyłącznie o udzielaniu prasie informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Powyższa różnica terminologiczna nie może zostać zbagatelizowana, tym bardziej gdy uwzględni się specyficzny (uzupełniający wobec trybu przewidzianego w art. 3a P.p.) charakter dostępu prasy do informacji w trybie art. 4 P.p. Skoro w tym trybie udzielane mogą być wyłącznie informacje inne niż publiczne, to nie sposób odnaleźć racjonalnych powodów, które przemawiałyby za potrzebą rozciągnięcia obowiązku udzielania prasie informacji także na udostępnianie dokumentów (vide: J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Lex 2008, uwagi do art. 4 P.p.).
Mając na uwadze, iż prawidłowa ocena prawna wniosku prasy z dnia 27 sierpnia 2013r. winna nastąpić w oparciu o art. 3a P.p. i przepisy u.d.i.p., które nie przewidują ograniczeń w dostępie do dokumentów urzędowych, to powyższe stanowisko skarżącego kasacyjne nie wpływa na poprawność wyroku sądu I instancji. Natomiast będzie ono miało okazję być uwzględnione w toku ponownej oceny przedmiotowego wniosku przez ZO PZŁ.
Mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane o nieadekwatności, dokonanej przez sąd I instancji, oceny prawnej okoliczności sprawy, za uzasadniony należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym przyjęciu, iż nastąpiła odmowa udzielenia prasie informacji, w trybie art. 4 ust. 3 P.p. Oczywiście błędny jest pogląd sądu I instancji w powyższym zakresie. Pismo ZO PZŁ z dnia 11 września 2013r. nie może być uznane za taką odmowę, ale nie dlatego – jak chce skarżący kasacyjnie – że prasa domagała się udostępnienia dokumentów zamiast udzielenia informacji i z żądaniem tym wystąpiła osoba nie legitymująca się umocowaniem do wglądu w dokumenty, ale dlatego, że instytucja pisemnej odmowy przewidziana w art. 4 ust 3 P.p. nie znajduje zastosowania w trybie udostępniania informacji publicznej (art. 3a P.p.), w którym to trybie wniosek prasy winien zostać załatwiony.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 10 ust. 1 P.p. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie wskazano zatem jaką zależność dostrzegł skarżący kasacyjnie pomiędzy zaskarżonym wyrokiem a zarzucanym dziennikarzom dziennika "[..]" brakiem rzetelności, staranności i naruszaniem zasad współżycia społecznego. W takim kształcie powyższy zarzut nie może zostać potwierdzony.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy – w zakresie, który jest niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy – nie wymaga uzupełnienia. Skarżący kasacyjnie w tym zakresie nie formułował zarzutów. Poruszane przez sąd I instancji kwestie wcześniejszych kontaktów stron, których przedmiotem był dostęp do informacji prasowych nie mają dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia i znajdują się poza zakresem okoliczności sprawy niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej formułowane w tym zakresie – jako nie mające wpływu na wynik sprawy – nie mogą rzutować na oceną zaskarżonego wyroku.
Tym samym, dostrzegając dokonaną przez sąd I instancji błędną ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy, która skutkowała częściowo błędnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, uznać należy, iż sam wyrok odpowiada prawu, a zatem skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a).
ZO PZŁ dokonując ponownej oceny wniosku prasy z dnia 27 sierpnia 2013r. winien uwzględnić poglądy prawne zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.).
Orzekając o kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości, która wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy oraz wkład pełnomocnika strony przeciwnej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.