Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 589/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 288/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Radę Izby Komorniczej w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego B.B. z dnia 31 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Izby Komorniczej w [...] na rzecz skarżącego B.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.B. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, wystąpił do Rady Izby Komorniczej w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013.

Organ w odpowiedzi na w/w wniosek, udzielonej drogą elektroniczną w dniu 11 lutego 2014 r. podał, że rejestr postępowań dyscyplinarnych prowadzi Komisja Dyscyplinarna przy Krajowej Radzie Komorniczej w Warszawie.

Następnie Rada Izby Komorniczej w [...], w dniu 19 lutego 2014 r. przesłała wnioskodawcy drogą elektroniczną kolejne pismo, w którym poinformowała, że jego wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż nie jest on uprawniony do uzyskania informacji na temat postępowania dyscyplinarnego, jakiego nie jest stroną, zaś żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej w skrócie "u.d.i.p."

W dniu 2 kwietnia 2014 r. B.B. wezwał ponownie organ drogą elektroniczną do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi udzielonej w dniu 20 maja 2014 r., także drogą elektroniczną podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 11 lutego 2014 r.

W dniu 28 lipca 2014 r. B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...]. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto podał, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia 31 stycznia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Rada Izby Komorniczej w [...] w odpowiedzi na skargę przedstawiła przebieg korespondencji ze skarżącym w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru prawnego orzeczeń dyscyplinarnych wyjaśnił, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jest nią również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia dyscyplinarne dotyczące samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji – t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz.1376 ze zm.), a więc korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Sama odpowiedzialność dyscyplinarna komorników jest formą odpowiedzialności karnej, a zatem sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania zadań publicznych. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 70/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 299/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Rada Izby Komorniczej stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., do jej udostępnienia obowiązane są w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, komornicy tworzą samorząd komorniczy, który obejmuje również izby komornicze (art. 79 ust. 2 pkt 4 tej ustawy). Konieczność udostępnienia informacji publicznej przez samorząd komorniczy wynika z jego szczególnej roli. Sprawowanie funkcji komornika jest zaliczane do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności do samorządu zawodowego i łączy się z dodatkowymi prawami, ale i obowiązkami (m.in. odpowiedzialność dyscyplinarna, powinności etyczne). Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował udostępnienie "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013". W świetle art. 75 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji organem właściwym do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest komisja dyscyplinarna. Z art. 87 tej ustawy wynika, że rada izby komorniczej jest organem izby komorniczej. Przepis art. 92 tej ustawy stanowi, że rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą, a przewodniczący rady izby komorniczej reprezentuje ją na zewnątrz, kieruje jej pracami i przewodniczy na posiedzeniach. W razie nieobecności przewodniczącego, jego obowiązki wykonuje wiceprzewodniczący rady.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie okoliczność, że organem właściwym do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest komisja dyscyplinarna nie zwalniała Rady Izby Komorniczej w [...] od rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż to do niej, jako do organu Izby Komorniczej w [...], zwrócił się skarżący. Z tego względu Rada Izby Komorniczej w [...] powinna rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim – w ramach swoich możliwości organizacyjnych i prawnych – dysponowała wnioskowaną informacją.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 75 ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, do postępowania dyscyplinarnego w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1.

Regulujący zagadnienie przeglądania akt sądowych przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego stanowi, że stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając powołane przepisy uznał, że do udostępnienia informacji publicznej w zakresie orzeczeń z postępowań dyscyplinarnych samorządu komorniczego nie znajdą zastosowania przepisy K.p.k. przede wszystkim z tej przyczyny, że powołany art. 156 § 1 K.p.k. nie odnosi się do możliwości udostępnienia odpisów z akt sprawy osobom trzecim. Nie sposób przyjąć, aby w tym zakresie stanowił on lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do kontrolowanego przypadku.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądana przez B.B. informacja w zakresie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 stanowiła informację publiczną, a Rada Izby Komorniczej w [...] była obowiązana do jej udostępnienia. Oznacza to, że Rada Izby Komorniczej w [...] pozostawała w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2014r., powtórzonego w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. Jednocześnie uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie z jednej strony uwzględnił aktywność Rady Izby Komorniczej w [...] w kontakcie ze skarżącym, zaś z drugiej strony błąd tego organu samorządu zawodowego w rozumieniu i wykładni prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Izby Komorniczej w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że komornik sądowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a w konsekwencji uznanie, że orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczące komorników sądowych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez Radę Izby Komorniczej w [...];
2. 2) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż art. 156 §1 K.p.k. (który znajduje zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych komorników sądowych na mocy art. 75 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji) nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że dokumenty z postępowań dyscyplinarnych dotyczących komorników sądowych podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego;
3. 3) art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że wniosek skarżącego o wydanie "skanu wszystkich orzeczeń dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013" stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej (w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś Rada Izby Komorniczej w [...] jest podmiotem zobowiązanym ich udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi B.B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując pierwszy z zarzutów, powołując treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podała, że komornicy nie należą do żadnej z kategorii wskazanych w tym przepisie. Przyznała, że wprawdzie komornik jest funkcjonariuszem publicznym (art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), to jednak nie jest ani organem władzy publicznej, ani osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu. Konieczne jest bowiem odróżnienie pojęcia "funkcjonariusza publicznego" od pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Komornik pełni funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości i wykonuje czynności o charakterze pomocniczym. Działań tych nie można określić jako kompetencji decyzyjnej w ramach wymiaru sprawiedliwości, co determinowałoby zaliczenie tej grupy zawodowej do osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu tego przepisu. Warunkiem przyjęcia, że określony podmiot jest "osobą pełniącą funkcję publiczną" nie jest fakt, że jest on funkcjonariuszem publicznym, lecz wyposażenie tego podmiotu w określone atrybuty władcze, ale przede wszystkim wykonywanie uprawnień władczych w oparciu o środki publiczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2002 r., sygn. akt IV KKN 570/99, OSNKW 2003, z. 1-2, poz. 10).

O ile komornicy są funkcjonariuszami publicznymi i wykonują określone czynności w celu realizacji tytułów wykonawczych, o tyle realizacja działalności komorników sądowych nie jest dokonywana w oparciu o środki publiczne. Państwo w żaden sposób nie uczestniczy w finansowaniu działalności egzekucyjnej. Komornicy sądowi w całości finansują koszty egzekucji wyłącznie z pobieranych opłat. Na poczet prowadzonej działalności nie otrzymują żadnych środków publicznych. W tym kontekście niczym nieuzasadnione jest zrównywanie obowiązków komorników sądowych z obowiązkami osób pełniących funkcje publiczne.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r., Nr 3, poz.

30) dokonał wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Stwierdził, że "pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest (...) ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można zatem twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

W konsekwencji Rada Izby Komorniczej w [...] stwierdziła, że wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, o zaliczeniu do kręgu osób pełniących funkcje publiczne nie rozstrzyga automatycznie przynależność do kategorii funkcjonariuszy publicznych. Skoro komornik nie wykonuje kompetencji decyzyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości lub innego pionu organów władzy publicznej, to nie można zaliczyć go do kategorii osób wykonujących funkcje publiczne, co implikowałoby publiczną kontrolę jego działalności. Oznacza to, że również materiały zgromadzone w postępowaniu dyscyplinarnym wobec komorników nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna. Orzeczenia wydane w toku postępowania dyscyplinarnego przez komisję dyscyplinarną (inaczej niż chociażby wyroki sądów powszechnych) nie mogą stanowić informacji publicznej, ponieważ komisja dyscyplinarna nie jest organem władzy publicznej, nie sprawuje w żadnym zakresie władzy publicznej, nie wykonuje zadań publicznych, ani się do nich nie odnosi.

Orzeka w indywidualnych sprawach odnoszących się do indywidualnie oznaczonej osoby, która każdorazowo korzysta z ustawowo zagwarantowanych praw konstytucyjnych (dobra osobiste jednostki, tajemnice ustawo chronione). Komisja dyscyplinarna nie jest organem samorządu zawodowego sensu stricte, ani też nie odnosi się do działań organów tego samorządu. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, samorząd komorniczy tworzą wyłącznie: Krajowy Zjazd Komorników; Krajowa Rada Komornicza; walne zgromadzenia komorników izb komorniczych; izby komornicze. Organami izby komorniczej są walne zgromadzenie komorników izby komorniczej; rada izby komorniczej oraz komisja rewizyjna (art. 87 pkt 1-3 tej ustawy).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że orzeczenia komisji dyscyplinarnej są informacją publiczną stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ustawa ta nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji w dowolnej formie.

Rada Izby Komorniczej w [...] odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podała, że Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając o bezczynności organu w sposób nieuprawniony przyjął, iż art. 156 § 1 K.p.k. nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do u.d.i.p. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której strona postępowania uzyskuje dostęp do akt na innych (bardziej sformalizowanych) zasadach, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p.

Autor skargi kasacyjnej argumentując ostatni zarzut wskazał, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o uznaniu wniosku o udzielenie "skanu wszystkich orzeczeń i dyscyplinarnych" za wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej tego rodzaju sposobu udostępniania informacji publicznej nie przewiduje. Ponadto podał, że organem właściwym do udzielenia informacji (nawet przy założeniu, że orzeczenia komisji dyscyplinarnej stanowią informację publiczną) pozostaje wyłącznie Komisja Dyscyplinarna w Warszawie, a nie Rada Izby Komorniczej w [...]. Rada izby komorniczej nie dysponuje i nie jest uprawniona do dysponowania orzeczeniami komisji dyscyplinarnej komorników, z wyjątkiem tych spraw w których występuje w charakterze strony oskarżycielskiej (wnioskodawcy). Nie jest zatem zasadne postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, w której informacji w ogóle nie posiadał, na co wskazał skarżącemu w pismach mających postać czynności materialno-technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Istota postawionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczące komorników sądowych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez radę izby komorniczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny. Na wstępie zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjmując, że orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczące komorników sadowych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu przez Radę Izby Komorniczej w [...] na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oparł się na uznaniu, że komornik sądowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, lecz na stwierdzeniu, że odnoszą się one do spraw publicznych.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przedmiotowe orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczą oceny działalności funkcjonariusza publicznego, jakim jest komornik sądowy (art. 1 ust. 1 i art. 71 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), który realizuje funkcje i zadania publiczne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania zadań publicznych. Komornik sądowy, wykonując czynności określone w powołanej wyżej ustawie, realizuje jedno z głównych zadań państwa, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa, poprzez przymusowe wprowadzanie w życie wyroków sądowych. Sprawowanie obowiązków komornika jest zaliczane do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez komorników sądowych powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków.

Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15). Ponadto wskazać należy, iż z art. 75n ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika, że komisja dyscyplinarna doręcza odpis prawomocnego orzeczenia m.in. radzie właściwej izby komorniczej. Rada Izby Komorniczej w [...] w zakresie, w jakim dysponowała odpisami prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, powinna zatem rozpoznać zgłoszony w tej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 K.p.k. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust.

1. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyłącza jego stosowania w przypadkach objętych ustawami szczególnymi, lecz w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Oznacza to, że zasady i tryb dostępu do informacji publicznej określa przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jej przepisów nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. W sytuacji, w której dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo, lub w ogóle nie jest regulowana w ustawie szczególnej, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie odpowiednie, przy czym w pierwszym przypadku są one stosowane uzupełniająco, zaś w drugim przypadku stanowią wyłączną regulację prawną (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK2488/13). W praktyce stosowanie art.1ust.2 u.d.i.p. każdorazowo wymaga skontrolowania, czy zakresy porównywanych ustaw w pełni się pokrywają. Niezbędne jest określenie ich zakresu podmiotowego, przedmiotowego, a następnie zbadanie ich szczegółowych rozwiązań.

Jak wyżej podano, orzeczenia komisji dyscyplinarnej dotyczące funkcjonariusza publicznego, jakim jest komornik sądowy, stanowią informację publiczną. Wniosek B.B. dotyczył udostępnienia orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Orzeczenia te znajdują się w aktach poszczególnych spraw dyscyplinarnych. Z art. 75 ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku B.B. oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku wynika, że do postępowania dyscyplinarnego w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Stosownie do treści art. 156 § 1 K.p.k., również w ówczesnym brzmieniu, stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.

W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – art. 156 § 1 K.p.k. nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie mógł być w tej sprawie zastosowany. Ponadto wskazać należy, iż wniosek B.B. nie dotyczył dostępu do akt spraw dyscyplinarnych, jako instytucji procesowej określonej w art. 156 K.p.k., lecz wyłącznie orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących komorników sądowych, a zatem konkretnej informacji publicznej. Tymczasem, czym innym jest dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych, w tym art. 156 § 1 K.p.k. Nie pozbawia to wnioskodawcy prawa do żądania udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez niego konkretnych informacji, w tym m.in. wyłącznie orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych czy ich treści.

Wprawdzie żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku.

W związku z tym stwierdzić należy, iż żadne przepisy innych ustaw nie regulują zasad i trybu udostępniania orzeczeń dyscyplinarnych wobec komorników sądowych. Oznacza to, że do wniosku o udostępnienie takich orzeczeń mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa sposób jej udostępnienia, zaś art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Z akt sprawy wynika, że B.B. we wniosku z dnia 31 stycznia 2014 r., żądał udostępnienia wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, powołał się na art. 61 Konstytucji RP, zaś w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. wezwał organ do wykonania jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie określił zatem żądania jako wydanie "skanu" tych orzeczeń. Generalnie przedmiotem żądania jest informacja publiczna zawarta w orzeczeniach, nie zaś same orzeczenia.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.