Postanowienie NSA z 18 października 2005 r., I OSK 59/05

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ewy R.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 612/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Andrzej Jurkiewicz (spr.)
Iwona Sadownik protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Ewy R. na uchwałę Zarządu Powiatu w J. z dnia 8 lipca 2004 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku Ewy R. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkół w N. postanawia odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. II SA/Rz 612/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Ewy R. na uchwałę Zarządu Powiatu w J. z dnia 8 lipca 2004 r. o odrzuceniu wniosku ww. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkół w N. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż pismem z dnia 24 maja 2004 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. M. K. w N. poinformował Ewę R. o odrzuceniu jej oferty co spowodowane było przedłożeniem niezgodnego z wzorem określonym we właściwych przepisach zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań lekarskich do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Reakcją na powyższe pismo był wniosek zainteresowanej skierowany do Zarządu Powiatu w J. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora. Zarząd Powiatu Jasielskiego uchwałą z dnia 8 lipca 2004 r. odrzucił wniosek Ewy R. przekazując tę informacje przy piśmie z dnia 9 lipca 2004 r. (...). W dniu 29 lipca 2004 r. Ewa R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Zarząd Powiatu w J. dotyczącą odrzucenia oferty na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w N. Na skutek wezwania do sprecyzowania przedmiotu skargi w odpowiedzi na nie Ewa R. wyjaśniła, że przedmiotem jej skargi jest uchwała Zarządu Powiatu w J. z dnia 8 lipca 2004 r. oraz poprzedzająca tą uchwałę czynności Komisji Konkursowej o odrzuceniu jej oferty w przedmiotowym konkursie na stanowisko dyrektora szkoły.

Odrzucając wniesioną skargę na uchwałę Zarządu Powiatu J. z dnia 8 lipca 2004 r. podjętą w przedmiocie odrzucenia wniosku strony o unieważnienie konkursu z dnia 21 maja 2004 r. na stanowisko dyrektora szkoły podkreślono, że nie może być ona rozpoznana co do meritum z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Wykazano, że uchwała Zarządu Powiatu nie należy do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej, a wyłącznie tego rodzaju działania organów władzy wykonawczej mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. O takim zakresie działania Sądu decyduje przede wszystkim unormowanie art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ według, którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Na wyraźne zawężenie właściwości rzeczowej sądu w materii skarg na uchwały zarządu powiatu wskazuje też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustalenie, że przedmiotem skargi jest działanie organu nie należące do sfery zadań z zakresu administracji publicznej będzie zdaniem Sądu podstawa odrzucenia skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Podzielając pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 123/01 /OSNP 2002 nr 12 poz. 282/ w sprawie konkursu na dyrektora szkoły podstawowej to zawarte tam wypowiedzi zdaniem Sądu mogą znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Kwestie konkursów na stanowisko dyrektora szkoły gminnej i powiatowej regulują bowiem te same przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowych /Dz.U. nr 189 poz. 1855/. Uznano, iż czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły publicznej choć mają pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności z zakresu prawa pracy, zmierzający do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Natomiast czynności organu prowadzącego szkołę publiczną mające na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły należą do kategorii czynności cywilnoprawnych i z tego względu nie mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można zaliczyć do wykonywania zadań ze sfery administracji publicznej czynności, których końcowym efektem będzie zawarcie umowy cywilnoprawnej, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Po za tym przy pewności istnienia właściwości sądu powszechnego, dopuszczenie sądowoadministracyjnej kontroli czynności konkursowych powodowałoby też dwutorowość postępowania mającego ocenić prawidłowość wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły. Temu sprzeciwiają się założenia art. 177 Konstytucji RP, według których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Zastrzeżenie pewnej kategorii spraw dla sądów powszechnych powoduje brak właściwości innych sądów w tym sądu administracyjnego. W odniesieniu do spraw skarg na czynności konkursowe żaden z przepisów ustaw wprost nie przewiduje kompetencji sądów administracyjnych, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sposób wyraźny, poprzez art. 177 Konstytucji RP wyklucza drogę postępowania przed sądem administracyjnym. Z samego zaś faktu, że dana czynność podjął organ administracji publicznej nie można jeszcze wnioskować o publicznoprawnym charakterze tej czynności.

Konkludując Sąd uznał, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie spraw sądowoadministracyjnych, do których rozpoznania uprawnione są sądy administracyjne bowiem skarżona uchwała nie jest podjętą z zakresu administracji publicznej. Uchwała o odrzuceniu wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie mieści się również zdaniem Sądu w treści art. 3 par. 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa wymaga aby wymienione w nim czynności i akty zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej. Dlatego też na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o odrzuceniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Ewy R. i zaskarżając go na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu - o odrzuceniu wniosku o unieważnienie konkursu, nie może by przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Powołując się na tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można się zgodzić z orzeczeniem Sądu, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie może być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśniono, że po zwróceniu się skarżącej pismem do Zarządu Powiatu w J. o unieważnienie postępowania konkursowego bowiem została niedopuszczona do udziału w konkursie bez uzasadnionej przyczyny, tenże organ udzielił pismem z 14 lipca 2004 r. odpowiedzi, że skarga strony została odrzucona uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 8 lipca 2004 r. W opisywanym stanie jak kontynuowano zdaniem skarżącej należy przyjąć, że pismo skarżącej z dnia 30 maja 2004 r. było wezwaniem organu do usunięcia stwierdzonych uchybień a ona sama była w tej sprawie stroną, której uprawnienie zostało naruszone. Tym samym jak zaznaczono uchwała Rady Powiatu została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca wyczerpała przesłanki z art. 52 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przedmiot sprawy powinien być rozpatrzony przez Sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu J. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż pełnomocnik skarżącej winien bezwzględnie powołać w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, którym Sąd uchybił i uzasadnić ich naruszenie a tego nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Przystępując do badania wymagań formalnych wniesionej przez pełnomocnika Ewy R. skargi kasacyjnej zauważyć należy, że przepis art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna tj. wymagania formalne sformułowane w art. 46 par. 1 i 47 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymagania materialne przewidziane dla samej skargi kasacyjnej.

Wymagania formalne skargi kasacyjnej to zamieszczenie w tym piśmie: oznaczenia sądu, do którego jest skierowane, wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy strony, ich przedstawiciela i pełnomocników, oznaczenie rodzaju sądu, zamieszczenie osnowy skargi kasacyjnej, podpis autora tejże skargi, wymienienie załączników, oznaczenie miejsca zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń. Nadto według art. 47 powołanej ustawy, do skargi kasacyjnej należy dołączyć pełnomocnictwo, odpis lub odpisy skargi kasacyjnej, odpisy załączników.

Niespełnienie wymagań formalnych skargi kasacyjnej określonych wyżej stanowi brak, który jednak w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być uzupełniony.

Skoro skarga kasacyjna co już wyżej zauważono jest środkiem zaskarżenia bardziej sformalizowanym, powinna spełniać wymagania szczególne określone jako materialne właściwe tylko dla niej.

Wymagania materialne skargi kasacyjnej to:

1. oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,
2. wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy części,
3. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie,
4. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Braki w zakresie wymogów materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną.

Z takim właśnie przypadkiem braku niezbędnych wymogów materialnych skargi kasacyjnej mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna pełnomocnika Ewy R. nie zawiera bowiem przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadniania. Natomiast obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem /lub postanowieniem/. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a więc tego przepisu wskazanego przez pełnomocnika skarżącej, jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. To w ramach tego przepisu skarżący musi bezwzględnie powołać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, któremu uchybił Sąd i uzasadnić to naruszenie zaś redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych. Sąd nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Wprawdzie wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej powołano jeden przepis postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 52 par. 3 cytowanej wyżej ustawy lecz nie uczyniono z niego zarzutu wobec orzeczenia Sądu I instancji bowiem w skardze stwierdzono, że strona przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa o jakim stanowi ww. norma. Poza tym przepis ten nie ma żadnego związku z podstawami odrzucenia skargi Ewy R. bowiem Sąd I instancji nie uznał, iż przyczyną odrzucenia jest brak wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia lecz, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Brak w skardze kasacyjnej wskazania podstawa kasacyjnych i ich uzasadnienia jak tego wymaga art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że skarga ta jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.