Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 454/08 po rozpoznaniu skargi K. C na czynność Starosty C. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty C. i uznał uprawnienie K. C do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu seria nr [...] wydaną na podstawie decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz zasądził od Starosty C. na rzecz skarżącego K. C kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. K. C zwrócił się do Starosty C. o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji pojazdu zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r.
W uzasadnieniu podał, iż w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. utracił moc § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu zobowiązujący do uiszczenia kwoty 500 zł za wydanie karty. W związku z powyższym zaistniała konieczność wyeliminowania poprzedniej decyzji z obrotu prawnego oraz wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji, uwzględniającego nakazanie zwrotu ww. kwoty jako uiszczonej bez podstawy prawnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja dotycząca rejestracji pojazdu została wydana na podstawie art. 73 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten nie był zaś przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, co uniemożliwia wznowienie postępowania.
W dniu [...] sierpnia 2008 r. do Starosta Powiatowego w C. wpłynął wniosek K. C. o zwrot opłaty za kartę pojazdu.
Wnioskodawca powołał się na art. 90 TWE oraz ponownie ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Dodał, że opłata – w sposób nieuprawniony uprzywilejowując używane pojazdy krajowe – została pobrana w wysokości zawyżonej, co uzasadnia jej zwrot.
Starosta C. zwrócił ww. wniosek wskazując, że w tej sprawie odmówiono wznowienia postępowania i sprawa jest zakończona.
Pismem z dnia [...] września 2008 r. K. C wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na pismo organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W skardze na czynność materialno-techniczną Starosty C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. C wskazał, że czynność ta została podjęta z naruszeniem art. 90 TWE w związku z treścią powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że w konsekwencji naruszenia prawa – konieczne jest uchylenie zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę Starosta C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. pełnomocnik organu podniósł, że skarżący wniósł pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa po upływie przepisanego 14-dniowego terminu. Tym samym żądanie skarżącego jest bezzasadne.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że o wniosku identycznej treści Starosta C. rozstrzygnął już ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], w której odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2005 r. o rejestracji pojazdu [...] (czasowa rejestracja tego pojazdu nastąpiła decyzją z dnia [...] października 2005 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż z uwagi na treść powyższego rozstrzygnięcia, wbrew stanowisku organu nie rozstrzygał on merytorycznie w tej sprawie. W świetle bowiem art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Tak więc w omawianej sprawie nie zachodzi res iudicata albowiem sprawa nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Konsekwencją powyższego jest ustalenie braku przeszkód procesowych do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2008 r. (data wpł. do organu [...] sierpnia 2008 r.) o zwrot opłaty za kartę pojazdu – samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...] w części bezprawnie zawyżonej.
Sąd dodał, że skarżący uiścił opłatę za kartę pojazdu w związku z rejestracją ww. samochodu na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty (500 zł.) za wydanie karty pojazdu nie uwzględnia wytycznych ustawowych co do określenia wysokości tej opłaty i jest to opłata zbyt wysoka. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 5 w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.
Sąd pierwszej instancji na poparcie swojego stanowiska powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 w której stwierdzono, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za kartę pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego, przy czym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 u.p.s.a.).
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu, że przesłanka ta nie została spełniona. Skarżącemu bowiem organ w dniu 18 września 2008 r.(pismo dor. w dniu 22 września 2008 r.) odmówił zwrotu "nadpłaconej" opłaty co spowodowało z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 u.p.s.a. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa – poprzez zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, w związku z poglądem prezentowanym przez organ, że termin, o którym mowa wyżej, odnosi się do czynności materialno-technicznej polegającej na odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu w części pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 a nie jak podnosi organ, czynności materialno-technicznej zobowiązania do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, która jest podejmowana w związku z postępowaniem o rejestrację pojazdu.
Podkreślono, iż zarzuty organu, że to on ponosi w całości negatywne konsekwencje błędu ustawodawcy, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku z przyczyn wyżej opisanych. Skoro bowiem prawo daje obywatelowi uprawnienie do odzyskania opłaty w części bezprawnie zawyżonej, to argumenty odnoszące się do niekorzystnych skutków takiej sytuacji dla budżetu organu, nie mogą determinować oceny prawnej żądania strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w przywołanej uchwale NSA i uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 52/07, zgodnie z którym dopuszczalna jest również dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, droga sądowa przed sądem powszechnym. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta C. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.
- – art. 52 § 3 tej ustawy, przez niewłaściwe przyjęcie, że skarga spełniała wymogi formalne uzasadniające jej przyjęcie,
- – art. 146 § 2 tej ustawy, przez niemające oparcia w przepisach orzeczeniu o uprawnieniu skarżących do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nieuzasadnione jest ustalenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że cyt: "Skarżącemu bowiem organ w dniu 18 września 2008 r. (pismo dor. w dniu 22 września 2008 r.) odmówił zwrotu nadpłaconej opłaty co spowodowało z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 u.p.s.a. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa..."
Starosta C. podkreślił, iż 14-dniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął swój bieg od dnia 21 lipca 2006 r., bowiem właśnie w tej dacie skarżący powziął wiadomość o odmowie zwrotu opłaty, a ona stanowiła czynność naruszająca prawo. Złożenie przez K. C kolejnych pism, a to: wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zwrot opłaty za kartę pojazdu w części bezprawnie zawyżonej, a także pisma z dnia [...] września 2008 r. wzywającego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu opłaty, nie mogą zmienić faktu, że wcześniej Starosta C. odmówił mu zwrotu opłaty i w terminie 14 dni nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. To, że Pan C. dowiedział się o naruszeniu z dokumentu – decyzji, która z przyczyn formalnoprawnych była wadliwa, nie oznacza, że nie stanowiła o tym, co istotne – odmawiała zwrotu opłaty. Koniecznym wydaje się zwrócenie uwagi na zawarte w treści przepisu art. 52 § 3 cytowanej wyżej ustawy sformułowanie "...w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności..." Z cytowanego sformułowania wynika, że obojętne jest w jaki sposób i w jakich okolicznościach Pan C. dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o odmowie uwzględnienia swojego wniosku o zwrot opłaty, mogło to także nastąpić przez zapoznanie się ze wspomnianą decyzją Starosty C..
Zdaniem Starosty, nie chodzi więc o powagę rzeczy osądzonej, lecz o sam wynikający z decyzji komunikat skierowany do jej adresata – nieuwzględnienie wniosku o zwrot opłaty.
W ocenie organu orzekając w pkt 2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył treść art. 146 § 2 ustawy p.p.s.a, ponieważ uznane uprawnienie skarżącego nie wynika z przepisów prawa. Zauważyć należy, że ani w sentencji wyroku ani w treści jego uzasadnienia nie został wskazany przepis prawa wskazujący na to uprawnienie.
Przyjmuje się, że wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Zastąpienie rozstrzygnięć organu administracji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sam organ ma możliwość potwierdzenia tego uprawnienia, co należy utożsamiać z podjęciem decyzji o zwrocie nadpłaconej opłaty. Starosta podkreślił, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu, który przyznawałby taką kompetencję organowi.
Orzeczenie o uprawnieniu skarżącego narusza prawo i stanowi zagrożenie dla interesu organu tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził następujący pogląd, cyt,: "Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Tymczasem o rzeczywistym prawie skarżącego do otrzymania nadpłaconej opłaty orzekać będzie sąd rozpoznający sprawę cywilną, a samo orzeczenie może być różne. Organ odwołał się do treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie III CZP 125/07, cyt.: "Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej obowiązywały."
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważnością postępowania zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczyły powołane w skardze zarzuty, określone jako naruszenie art. 52 § 3 i art. 146 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu pierwszego z wymienionych zarzutów skarga kasacyjna podnosi, iż termin przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a. należy liczyć od dnia 21 lipca 2006 r., bowiem właśnie w tej dacie skarżący powziął wiadomość o odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Zdaniem Starosty C. wezwanie do usunięcia prawa skarżący skierował już po upływie terminu o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co czyniło skargę niedopuszczalną.
Z poglądem takim nie można się zgodzić. W myśl § 3 art. 52 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Datą w jakiej skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest dzień, w którym miał on faktyczna możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu administracji publicznej zajętym w odpowiedzi na wniosek podlegający załatwieniu w jednej z form wymienionych w ww. przepisie. Początek biegu 14-dniowego terminu w zasadzie wyznacza dzień, w którym strona w sposób wiarygodny dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności, czyli faktycznie powzięła wiadomość w tym zakresie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dzień, w którym skarżący dowiedział się o odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu to dzień 22 września 2008 r., w którym doręczono skarżącemu pismo Starosty Chojnickiego z dnia 18 września 2008 r. (k-18 akt administracyjnych). W żadnym wypadku nie można początku biegu terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. wiązać z dniem doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., którą odmówiono uwzględnienia jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2005 r. o rejestracji pojazdu. Przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. wyraźnie określa jako początek biegu 14-dniowego terminu dzień dowidzenia się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, o których mowa w art. 3 § 4 pkt 4 P.p.s.a.
Decyzja wydana na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. nie stanowi aktu lub innej czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt lub czynność w rozumieniu wymienionego przepisu nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.
Początek biegu terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. należy więc wiązać z dniem, w którym skarżący na skutek doręczenia mu pisma Starosty C. z dnia [...] września 2008 r. dowiedział się o nieuwzględnieniu przez organ jego wniosku o zwrot opłaty. Tak liczony termin, tj. od dnia 22 września 2008 r. oznacza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadane w Urzędzie Pocztowym w Bydgoszczy w dniu 29 września 2008 r. zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie nietrafnym.
Przechodząc do oceny drugiego zarzutu wskazanego jako podstawa skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w § 1 sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.
Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji i chociaż nieprawidłowo uznał uprawnienie K. C do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, podczas gdy powinien uznać obowiązek organu administracji w tym zakresie, to w niczym nie wpływa to na wynik sprawy, w konsekwencji czego nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.