Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi K. G. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku K. G. z dnia 2 sierpnia 2014 r. w zakresie miejscowości zamieszkania sędziów (punkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II); w pozostałym zakresie postępowanie umorzył (punkt III); zasądził od Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt IV).
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 4 sierpnia 2014 r. K. G. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. o podanie informacji publicznej w zakresie dat urodzenia i miejscowości zamieszkania wszystkich sędziów sądu, z rozbiciem na poszczególne wydziały, w następującej kolejności: imię i nazwisko sędziego; data urodzenia sędziego; miejscowość zamieszkania sędziego.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 6 sierpnia 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. przesłał wnioskodawcy listę sędziów orzekających w Sądzie Apelacyjnym w K. z podziałem na wydziały. Jednocześnie podał, że informacje dotyczące daty urodzenia oraz miejscowości zamieszkania sędziów nie dotyczą spraw publicznych, a zatem nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.), lecz dotyczą danych osobowych, podlegających ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.
W dniu 8 września 2014 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wskutek przyjęcia, że data urodzenia i miejscowość zamieszkania sędziego nie stanowi informacji publicznej oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wedle skarżącego informacja o dacie urodzenia sędziego jest informacją mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, gdyż ustawodawca przyjmuje wprost, iż sędzią sądu rejonowego nie może być osoba poniżej i powyżej określonego wieku, co oznacza, że dane odnoszące się do daty urodzenia sędziego są nierozerwalnie związane z tą funkcją.
Skarżący wskazał, że z przepisu art. 95 ustawy z dnia z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.p.) wynika również, że informacja o miejscowości zamieszkania sędziego ma ścisły związek z pełnieniem przezeń funkcji publicznej i nie pozostaje bez wpływu na warunki jej wykonywania. Dojazdy z miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem są uciążliwe i czasochłonne, co może rzutować na jakość wykonywanej pracy. Nadto generują należności zwiększające wydatki budżetowe sądu (które w całości finansowane są ze środków publicznych). Im większa odległość od miejscowości zamieszkania sędziego do miejscowości będącej siedzibą sądu, tym większy jest negatywny wpływ na jakość pracy sędziego i tym większe są wydatki ponoszone ze środków publicznych na pokrycie kosztów dojazdu. Dostrzegł to również prawodawca ustalając regułę zamieszkania sędziego w miejscu pełnienia służby i dopuszczając od niej jedynie uzasadnione odstępstwa. Występując z wnioskiem skarżący chciał ustalić skalę tych odstępstw, a w przyszłości skalę wydatków publicznych z tym związanych.
W dniu 24 września 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. przekazał skarżącemu informacje w zakresie dat urodzenia sędziów Sądu Apelacyjnego w K. oraz odległości od miejsca zamieszkania do siedziby sądu tych z nich, którzy zamieszkują poza K. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w K. podzielił ocenę skarżącego, że dane dotyczące dat urodzenia sędziów stanowią informację publiczną w świetle treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.
Zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego zapis art. 95 u.s.p., w kontekście wniosku skarżącego, pozwala na wyprowadzenie wniosku, że informacją publiczną nie jest w istocie nazwa miejscowości zamieszkiwania sędziów, ale informacja pozwalająca na ustalenie, którzy sędziowie zamieszkują w miejscu pełnienia służby, a którzy poza nią i w jakiej odległości od sądu. Stosownie bowiem do zapisu art. 95 § 1 u.s.p., sędzia powinien mieszkać w miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełni służbę. Prezes sądu okręgowego w stosunku do sędziego sądu rejonowego oraz sędziego sądu okręgowego, prezes sądu apelacyjnego w stosunku do sędziego tego sądu, a Minister Sprawiedliwości w stosunku do prezesa sądu okręgowego i prezesa sądu apelacyjnego, w uzasadnionych przypadkach, może wyrazić zgodę na zamieszkanie sędziego w innej miejscowości (art. 95 § 2 u.s.p.). W razie uzyskania zgody, o której mowa w § 2, sędziemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby sądu, ustalonych na zasadach obowiązujących przy ustalaniu wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Zwrot kosztów jednak nie przysługuje, jeżeli zmiana miejsca służbowego nastąpiła w wyniku orzeczenia kary dyscyplinarnej wymienionej w art. 109 § 1 pkt 4 u.s.p. oraz orzeczenia sądu dyscyplinarnego o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska.
Organ wskazał również, że zamieszkiwanie przez sędziów w innych miejscowościach, niż te, które są siedzibą sądu, w których pełnią służbę, może mieć wpływ na jakość wykonywanej pracy przez sędziów dojeżdżających z miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem, jak również generuje należności zwiększające wydatki budżetowe sądu. W tym zakresie udzielona informacja spełnia wszelkie wymagania informacji publicznej koniecznej do ustalenia kwestii objętych regulacją art. 95 u.s.p.
W ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. taki sposób udzielenia informacji publicznej niweluje zagrożenia wynikające z ujawnienia tzw. wrażliwych wiadomości na temat konkretnej nazwy miejscowości, w której mieszka sędzia, mogącej powodować zagrożenia wynikające z pozycji zawodowej sędziego zarówno dla niego samego, jak i dla jego rodziny. Wystarczające powinno być udzielenie informacji wskazującej, którzy z sędziów zamieszkują w miejscowości poza siedzibą sądu z przywołaniem odległości tych miejscowości od siedziby Sądu. Taka informacja odpowiada zapisowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż informacja o nazwie miejscowości, w której sędzia zamieszkuje, nie ma w świetle powyższych wywodów związku z pełnieniem przez niego jego funkcji publicznych. Informacja o miejscowości zamieszkania sędziego wykracza, zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 roku, K 17/05, poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie.
Informacja ta nie ma znaczenia dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne i wreszcie informacja ta przekreśla w istocie sens ochrony życia prywatnego. W konsekwencji udzielenie wnioskującemu informacji wskazującej, którzy z sędziów zamieszkują w miejscowości poza siedzibą Sądu, z przywołaniem odległości od siedziby sądu, powinno być postrzegane jako wystarczające i spełniające potrzebą transparentności życia publicznego.
Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Kr 350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem zobowiązał Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku K. G. z dnia 2 sierpnia 2014 r. w zakresie miejscowości zamieszkania sędziów; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie postępowanie umorzył.
W ocenie WSA w Krakowie Prezes Sądu Apelacyjnego w K. jest, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji publicznych, a Sędziowie, orzekając w sprawach należących do kognicji sądów jako organów władzy publicznej, są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego w znacznej części został załatwiony zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy. Udostępniona została, chociaż dopiero po wniesieniu skargi, informacja o datach urodzeń Sędziów Sądu Apelacyjnego w K. Nie została natomiast udostępniona informacja o nazwach miejscowości innych niż K., w których zamieszkują Sędziowie tego Sądu. Z tą, żądaną przez skarżącego informacją, nie jest bowiem tożsama (udzielona) informacja o odległościach tych "innych" miejscowości od K. Zdaniem WSA w Krakowie podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku zarówno co do zakresu żądanej informacji, jak i sposobu i formy jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość odstępstwa od owego związania, tylko jednak co do sposobu i formy udostępnienia informacji. Nawet zresztą dla tego, "formalnego" odstępstwa, wspomniana ustawa przewiduje tryb specjalny, regulowany przepisem art. 14 u.d.i.p.
Dopuszczalne jest oczywiście udzielenie informacji szerszej, niż określono to we wniosku. Udzielenie jednak informacji innej, niż precyzyjnie określona w żądaniu, która w przekonaniu podmiotu zobowiązanego powinna zaspokoić oczekiwania wnioskodawcy, nie jest załatwieniem wniosku zgodnym z ustawą. Jeżeli żądanie dotyczy informacji prostych, to właściwej odpowiedzi nie stanowi udostępnienie tylko informacji przetworzonej, której tylko nieujawnionym substratem pozostaje żądana informacja prosta. Wszak wnioskodawca może być zainteresowany właśnie tą prostą informacją, której przetworzenie pozostaje w zasięgu jego własnych możliwości.
W ocenie Sądu I instancji, Prezes Sądu Apelacyjnego zakres udzielonej informacji dostosował nie do treści wniosku, lecz do zaprezentowanych w skardze motywów mających uzasadniać tezę o publicznym charakterze żądanej informacji. Odniósł się przy tym do celu, w jakim skarżący ubiegał się o pozyskanie informacji. W istocie więc ustalał interes strony w uzyskaniu informacji, a tego przecież wnioskujący nie ma obowiązku ujawniać. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. uznał jednocześnie, że informacja o nazwach miejscowości, w których zamieszkują sędziowie, nie jest informacją publiczną. Tego poglądu WSA w Krakowie, przyjmując jako pewne założenie, że osoby wykonujące funkcje publiczne muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób, nie podziela.
Sąd I instancji wskazał, że miejsce zamieszkania sędziego jest przedmiotem przywołanej w odpowiedzi na skargę regulacji ustrojowej. Ma ono znaczenie zarówno dla jakości pełnionej służby, jak i dla funkcjonowania sądu jako organu władzy i jako jednostki budżetowej. Informacja o nazwach tych miejscowości nie wykracza "poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie", a w swej naturze "nie przekreśla sensu (istoty) ochrony prawa do życia prywatnego" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05). Informacja taka nie wkracza w konstytucyjnie chronione prawo do prywatności sędziów i ich rodzin, nie ujawnia danych "wrażliwych". Dotyczy wyłącznie osób sędziów, a nie ich rodzin, i nie obejmuje dokładnych danych adresowych.
WSA w Krakowie nadmienił, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązany organ pozostawał w bezczynności, której biegu nie przerwała wadliwa odpowiedź z dnia 6 sierpnia 2014 r. W części wniosek został uwzględniony w toku postępowania zainicjowanego skargą i w tej części postępowanie sądowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zostało umorzone. W pozostałym zakresie wniosek powinien być załatwiony z pominięciem przyjętej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. przeszkody.
WSA w Krakowie dodał, że zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych od oceny charakteru bezczynności nie zwalnia sądu uwzględnienie skargi przez organ. Dlatego w rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił fakt bezczynności organu w odniesieniu do obu części wniosku.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę, że na pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 2014 r. udzielono niezwłocznie odpowiedzi uznając, że w ten sposób sprawa zostaje zamknięta. W ocenie WSA w Krakowie, odpowiedź ta nie stanowiła należytego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji, ale błąd ten został w znacznej części naprawiony niezwłocznie po wniesieniu skargi, i to przy dołożeniu starań zmierzających do zaspokojenia oczekiwań skarżącego, co uzasadnia przyjęcie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył organ reprezentowany przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyżej wyrok WSA w Krakowie w zakresie pkt I, II i IV, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II i IV i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacja o nazwie miejscowości zamieszkania sędziego jest informacją mającą znaczenie zarówno dla jakości pełnionej służby jak i funkcjonowania sądu jako organu władzy i jako jednostki budżetowej;
- 2. art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 47 Konstytucji RP przez przyjęcie, że informacja o nazwach miejscowości zamieszkania sędziów dotyczy wyłącznie osób sędziów a nie ich rodzin, nie ujawnia danych wrażliwych ich rodzin i nie wkracza w konstytucyjnie chronione prawo prywatności sędziów i ich rodzin.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazano, że konieczną przesłanką kwalifikacji informacji o osobach pełniących funkcje publiczne jako informacji publicznej jest związek tej informacji z pełnieniem funkcji publicznej. Z treści powołanego przepisu należy wnioskować, że ma to być związek mający bezpośredni wpływ na powierzenie i sposób wykonywania funkcji sędziego, a takiego związku pomiędzy zamieszkaniem sędziego w miejscowości o określonej nazwie, a wykonywaniem przez sędziego funkcji publicznej skarżący nie wykazał. Za ujawnieniem nazwy miejscowości, w której zamieszkuje sędzia nie przemawia żaden interes publiczny natomiast o konieczności wyłączenia tej informacji ze sfery publicznej z pewnością przemawia interes i bezpieczeństwo danych osoby sprawującej wymiar sprawiedliwości i zamieszkujących z nią bliskich.
Dodano, że art. 47 Konstytucji RP statuuje ochronę prawna życia prywatnego i rodzinnego a zatem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p., informacje dotyczące tej sfery życia osób pełniących funkcje publiczne nie są dostępne jako informacje publiczne.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł również, że pojęcie prywatności było przedmiotem szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jak i licznych wypowiedzi teoretyków prawa (m.in. Wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 OTK-A 2006 /3/30 Wyrok TK z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK-A 14/7/63).
Określając treść prawa do prywatności, Trybunał Konstytucyjny uznał, że prywatność odnosi się przede wszystkim do życia osobistego, rodzinnego i towarzyskiego. Może być również rozumiana jako prawo do zachowania w tajemnicy informacji o życiu prywatnym. Prywatność odnosi się do ochrony informacji dotyczących danej osoby, gwarantuje pewien stan niezależności, w którym jednostka może decydować o zakresie oraz zasięgu udostępniania i komunikowania innym osobom informacji o swoim życiu. Uzasadnione jest stwierdzenie, że w skład sfery życia prywatnego jednostki, a zatem osoby pełniącej funkcje publiczne wchodzą relacje rodzinne, w kręgu przyjaciół czy znajomych. Z kolei życie rodzinne obejmuje stosunki małżeńskie oraz wynikające z więzów pokrewieństwa i powinowactwa. W konsekwencji, ochrona prawna życia rodzinnego stanowi przejaw ochrony życia prywatnego.
Wprawdzie osoby wykonujące funkcje publiczne mają węższy zakres prywatności niż zwykli obywatele to jednak, zdaniem organu, zakres ochrony prywatności musi zawsze obejmować informacje dotyczące życia rodzinnego.
Miejsce zamieszkania sędziego określone nazwą miejscowości, w której sędzia posiada centrum życia rodzinnego, kontaktów z przyjaciółmi i znajomymi jest niewątpliwie informacją dotyczącą sfery życia prywatnego wyłączoną z obszaru informacji publicznej i objętą w każdym przypadku zakresem ochrony prywatności, gdyż dotyczy wszystkich osób pozostających z sędzią w stosunkach bliskości i razem z nim zamieszkujących lub przebywających w miejscu zamieszkania sędziego i jej ujawnienie narusza dobra chronione nie tylko sędziego ale i tych osób.
Sędziowie zamieszkujący poza miejscowością będącą siedzibą sądu, w przeważającej mierze mieszkają w niewielkich miejscowościach, gdzie ustalenie ich adresu i tym samym adresu rodziny i bliskich jest łatwe, a to oznacza, że podanie samej nazwy miejscowości stanowi pośrednio informację objętą ochroną prywatności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie skarżącego WSA w Krakowie nie naruszył art. 5 ust. 1 I 2 u.d.i.p., gdyż to nie te przepisy legły u podstaw uznania, iż dane o miejscowości zamieszkania sędziów sądów powszechnych stanowią informację publiczną.
Ogólną definicję pojęcia informacji publicznej zawiera art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Doprecyzowanie tej ogólnej definicji zamieszczono zaś w art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowe wyliczenie danych stanowiących informację publiczną. Przepis ten przewiduje w ust. 1 pkt 2 lit. d, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej - w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. To te przepisy, a nie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowiły podstawę do uznania miejscowości zamieszkania sędziów za informację publiczną.
Niezależnie od tego skarżący nie zgadza się z organem, iż informacja o nazwie miejscowości, w której zamieszkuje sędzia sądu powszechnego nie ma wpływu na powierzenie i wykonywanie tej funkcji, powołując argumentację jak w skardze do WSA w Krakowie.
Wskazał, że organ udostępnił skarżącemu wyłącznie dane o odległości z miejsca zamieszkania sędziego do miejscowości - siedziby sądu, lecz same te dane nie pozwalają skarżącemu na obliczenie czasu, który poświęcają sędziowie zamieszkali poza K. na dojazdy do sądu. Takich ustaleń skarżący będzie mógł dokonać w toku prowadzonych badań dotyczących sądownictwa powszechnego dopiero po ujawnieniu przez organ miejscowości zamieszkania sędziów.
Skarżący nadmienił, że prywatność osoby fizycznej nie jest chroniona, gdy chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (zdanie drugie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Osoba pełniąca funkcje publiczne, zdaniem skarżącego, musi liczyć się z zainteresowaniem opinii publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 935/13).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.
Przede wszystkim należy wskazać, że rozpatrywana skarga dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. w zakresie załatwienia wniosku K. G. z dnia 4 sierpnia 2014 r. Sąd bada zatem, czy w sprawie miał miejsce stan bezczynności, tzn. sytuacja, gdy mimo upływu ustawowych terminów organ nie wydaje przewidzianej prawem decyzji czy postanowienia lub innego aktu albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej.
Jednocześnie należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że Prezes Sądu Apelacyjnego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, jak również, że informacja o nazwach miejscowości, w których zamieszkują sędziowie, ma przymiot informacji publicznej. Niewątpliwie dane o miejscowości zamieszkania sędziów mają znaczenie dla kształtowania wiedzy i poglądu o funkcjonowaniu sądu, którego dotyczy żądana informacja, co pozostaje w związku z wartością, jaką jest jawność i przejrzystość funkcjonowania osób sprawujących funkcje publiczne, a także instytucji jaką jest sąd. Zagadnienia te nie były zresztą kwestionowane w skardze kasacyjnej.
Nawiązując natomiast do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., trzeba zauważyć, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował w ogóle tego przepisu, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. WSA w Krakowie rozpoznawał bowiem skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. i obowiązany był jedynie ocenić, czy żądana przez skarżącego informacja posiada charakter informacji publicznej, albowiem dopiero potwierdzenie tej okoliczności i stwierdzenie, że organ nie rozpoznał wniosku w określonym zakresie, uprawniało Sąd do wydania wyroku zobowiązującego ten organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego.
WSA w Krakowie zobowiązał organ do załatwiania wniosku skarżącego w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej wskazując, że żądana przez niego informacja ma przymiot informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia to rozstrzygnięcie jako prawidłowe. Jednakże rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie o udzielenie informacji publicznej sąd administracyjny nie może przesądzać, czy istnieją przesłanki wyłączające lub ograniczające dostęp do określonej informacji publicznej, a jedynie rozstrzyga, czy określona informacja stanowi informację publiczną. Stąd też rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące granic prywatności w kontekście udostępniania informacji o nazwie miejscowości zamieszkania sędziego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że ocena, czy i w jakim zakresie można odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy do organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Kwestie związane z ochroną prywatności, jako przesłanką wyłączającą dostęp do określonej informacji publicznej, mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 z związku z art. 5 ust 2 u.d.i.p., a taka decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana. Na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne formułowanie merytorycznego stanowiska co do sposobu załatwienia przez organ sprawy wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien udostępnić żądaną przez wnioskodawcę informację lub działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych, skutkować będzie odmową jej udostępnienia. Taka odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa - wyjątkiem.
W konsekwencji na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania, w uzasadnieniu decyzji odmownej, zaistnienia przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Zawiadomienie wnioskodawcy na piśmie kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jedynie w sytuacji, gdy organ, do którego skierowano wniosek, uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jeżeli natomiast wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a z uwagi na obowiązek ochrony jednej z ustawowo chronionych tajemnic nie może ona zostać udostępniona, wówczas musi zostać wydana decyzja administracyjna, zawierająca elementy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewydanie takiej decyzji oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego.
Reasumując NSA stwierdził, że zasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wniosek skarżącego powinien być rozpoznany przez organ w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje mają bowiem walor informacji publicznej. Jednocześnie należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu nie przesądzono, czy organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji czy poinformować wnioskodawcę o miejscowościach zamieszkania sędziów, a jedynie uznano, że sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że wyrok WSA w Krakowie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 2 5