Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. W., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 973/16, którym oddalono jej skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...]r., Nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. W. zwróciła się do Burmistrza P. o wydanie zaświadczenia o spłacie hipoteki ustanowionej z tytułu kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w P.przy ul. [...], której wierzycielem jest Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz P. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Podał, że działka budowlana, na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal nr [...], stanowiący własność J. W., była własnością Skarbu Państwa, a od roku [...] jest własnością Miasta i Gminy P. na podstawie decyzji Wojewody E. z dnia [...]r. Od [...] r. właścicielem lokalu nr [...] jest osoba fizyczna, posiadająca także użytkowanie wieczyste do przedmiotowej działki.
W związku z tym hipoteka została ustanowiona na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśniono, że ze względu na fakt, że należności Skarbu Państwa z tytułu rozłożenia należności na raty ceny sprzedaży nieruchomości były administrowane przez [...] w O., organ wystąpił do Banku o potwierdzenie spłaty. Bank nie potwierdził spłaty rat wierzytelności oraz podał, że obecnie nie posiada dokumentów dotyczących spłat nieruchomości Skarbu Państwa, gdyż banki administrowały należnościami Skarbu Państwa z tytułu sprzedaży nieruchomości do [...] r. Podano także, że z oświadczenia złożonego w [...] przez I. W., poprzednią właścicielkę lokalu nr [...], wynika, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów o dokonaniu spłaty należności z tytułu kupna przedmiotowego lokalu. Wyjaśniono, że także organ nie posiada dokumentów potwierdzających spłatę zadłużenia. W sprawie spłaty rat wystąpiono do Archiwum Państwowego w O., które poinformowało, że w przechowywanych materiałach archiwalnych nie ma dokumentów potwierdzających spłatę rat za wykupiony lokal mieszkalny.
Wystąpiono również do Archiwum Państwowego w E. z siedzibą w M., które poinformowało, że nie posiada w swoim zasobie dokumentacji księgowej z Urzędu Miasta w P. oraz z Zarządu Gospodarki Terenami w P.. W dokumentach dotyczących sprzedaży innych lokali w przedmiotowym budynku znajduje się pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P..ednią właścicielkę lokalu nr [...] z dnia [...]r., adresowane do [...] Oddział - Kredyty Mieszkaniowe w O., z prośbą o egzekwowanie należności od właścicieli wykupionych lokali, pismo [...] w O. z dnia [...]r. potwierdzające przyjęcie do administracji należności za przedmiotowy lokal, dokumenty potwierdzające spłatę całkowitej należności za dwa inne lokale sprzedane w tym budynku, wydane przez [...] w O. w dniu [...]r. oraz potwierdzający brak obciążeń lokalu akt notarialny sporządzony z dnia [...]r. Co do dwóch pozostałych lokali nie ma dokumentów informujących o całkowitej spłacie należności, bądź potwierdzających brak obciążeń tych lokali, w tym brak jest dokumentu potwierdzającego spłatę całkowitej należności za wykupiony lokal nr [...].
Co do spornego lokalu w dokumentach tych znajduje się jedynie pismo zawierające potwierdzenie wpłaty I raty, dokonanej przed zawarciem aktu notarialnego. Także Referat Finansowy Urzędu Miejskiego w P. nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających spłatę przedmiotowej hipoteki. Organ wyjaśnił, że dokumenty księgowe za okres od [...]r. do [...] r. były na bieżąco przekazywane do archiwum zakładowego i w archiwum tym też nie ma dowodów potwierdzających spłatę zadłużenia.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła skarżąca i zarzuciła, że do kompetencji organu należy wydanie zaświadczenia o spłacie hipoteki, gdyż rejestry potwierdzające spłatę zadłużenia są w dyspozycji organu I instancji, który w okresie spłaty wykonywał funkcje związane z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Zatem organ nie może żądać od żalącej się dowodu spłaty, gdyż fakt ten jest możliwy są do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych. Podała, że spłata nastąpiła najprawdopodobniej do [...] r. i dokonywana była przez babcię i dziadka obecnej właścicielki, a zatem spadkobierczyni nie może być w posiadaniu dowodów spłaty z tytułu zobowiązania, którego nie zaciągała. [...] w O. działało na zlecenie Skarbu Państwa w zakresie dotyczącym rozliczeń hipotecznych. Jeśli zatem podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej na zlecenie Skarbu Państwa nie dopełnił obowiązków, to negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy nie może ponosić skarżąca.
Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało, że fakt zapłaty rat za mieszkanie nie może być rozważany w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, a tego w istocie domaga się strona. Wskazało, że postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia, będącego dokumentem potwierdzającym fakty znane organowi i odnotowane w rejestrach, spisach i innych zbiorach dokumentów prowadzonych przez ten organ, ogranicza się jedynie do ustaleń zapisanych w tych dokumentach i nie prowadzi do rozpatrzenia meritum sprawy, czyli do stwierdzenia spłaty hipoteki. Zaświadczenie ma potwierdzać wynikający z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych - stan rzeczy, nie zaś rozstrzygać o meritum sprawy. Brak w dokumentach organu potwierdzenia żądanych przez stronę faktów uniemożliwia wydanie zaświadczenia i rodzi po stronie tego organu obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Ponadto, w sytuacji braku takich dokumentów, organ nie tylko nie ma obowiązku ale i uprawnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia faktów lub stanu prawnego, którego dotyczy żądanie wydania zaświadczenia. Jeżeli potwierdzenia wygaśnięcia wierzytelności nie można uzyskać w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dłużnikowi służyć może tylko powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. W., która zarzuciła naruszenie m.in.:
- - art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a oraz art. 75 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy potwierdzenie faktów i stanu prawnego, tj. spłaty hipoteki było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych, a także nie zostało we wnioskowanym zakresie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające;
- - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że hipoteka nie została spłacona.
Zdaniem skarżącej organ I instancji jest właściwym do wydania przedmiotowego zaświadczenia, a więc powinien dysponować ewidencjami lub rejestrami, z których powinien wynikać fakt spłaty lub niespłacenia zadłużenia. Odnośnie wystąpienia z powództwem o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wyjaśniła, że w procesie cywilnym ciężar udowodnienia faktu niespłacenia hipoteki będzie spoczywał na stronie wywodzącej z tego skutki prawne. W niniejszej sprawie ma zastosowanie - jej zdaniem - reżim administracyjnoprawny, ograniczający możliwość domagania się od wnioskodawczyni faktów lub dokumentów potwierdzających fakt spłaty hipoteki.
Ponadto z uwagi na to, że skarżąca nadal nie może uzyskać zaświadczenia, nie sposób przypuszczać, że w toku ewentualnej sprawy sądowej organ I instancji potwierdzi, że hipoteka została spłacona. Zatem utrzymanie w mocy orzeczenia podtrzymującego wykładnię powołanych przepisów, sprowadzającą się do tego, że pomimo obowiązku prowadzenia ewidencji spłaty przez organ I instancji i nie posiadania tej dokumentacji (z powodu zagubienia / zniszczenia), a w konsekwencji odmowy wydania zaświadczenia o spłacie hipoteki, pozbawi wnioskodawczynię możliwości ochrony prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podniósł, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co w postępowaniu w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe, związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu jego treści, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym jakie są w posiadaniu organu.
W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sprawie zbadano wszystkie dostępne dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu, a także zwrócono się do archiwów oraz do banku o ustalenie, czy instytucje te posiadają dokumentację dotyczącą spłaty przedmiotowej wierzytelności. Skoro organ nie posiada dokumentów, z których wynikałyby fakty, których potwierdzenia żąda skarżąca, to nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści.
Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że z uwagi na to, że organ zobowiązany jest sporną dokumentację posiadać, to skoro jej nie posiada, to okoliczność ta nie może rodzic negatywnych skutków dla strony. Wydanie zaświadczenia pomimo braku stosownych dokumentów stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
W skardze kasacyjnej, wywiedzionej na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, J. W. zarzuciła:
- - naruszenie art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i 220 § 1 pkt 2a oraz art. 75 K.p.a. przez odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy potwierdzenie spłaty hipoteki było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego;
- - naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skoro w {...] w O., w Referacie Finansowym UM w P., Archiwum Państwowym w O. i E. brak jest stosownej dokumentacji, a I. W. w [...] r. złożyła oświadczenie, że jej mąż nie spłacał zadłużenia bo był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, to hipoteka nie została spłacona;
- - naruszenie art. 65 § 1 oraz art. 8 K.p.a. na skutek nieprzekazania sprawy do rozpoznania przez organ właściwy.
Wskazując na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zawarto także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania, zawarto analizę prawną uzasadniającą właściwość Burmistrza P. do wydania spornego zaświadczenia, a uzasadniając zarzuty kasacyjne podkreślono, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 220 § 1 pkt 2a K.p.a. i brak było podstaw do żądania przez organ dowodów dokonania spłaty hipoteki od skarżącej kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że SKO w E. oparło swoje rozstrzygnięcie na wadliwie zinterpretowanym orzeczeniu WSA w Łodzi, natomiast Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżąca domagała się orzeczenia prawotwórczego a nie potwierdzenia faktu, który powinien wynikać z dokumentów zgromadzonych w archiwach. Za krzywdzące uznał stwierdzenie, że skarżąca miała pozycję równorzędnej strony umowy w sytuacji, gdy to nie ona była jej stroną tylko jej dziadkowie. Zakwestionował pogląd sprowadzający się do tego, że w przypadku braku posiadania odpowiednich dokumentów przez organ nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, gdyż stan taki nie może powodować negatywnych dla strony konsekwencji.
Ewentualne wniesienie powództwa do sądu powszechnego prowadziłoby do jego oddalenia, gdyż skarżąca nie posiada żadnych dokumentów dotyczących spłaty zadłużenia. Wadliwe jest obciążanie skarżącej skutkami niewłaściwego działania [...] w O., który działał na zlecenie Skarbu Państwa w zakresie rozliczeń hipotek mieszkaniowych oraz skutkami braku dokumentów w podległym organowi Referacie Finansowym. Strona przedstawiła dokumentację wskazującą na to, że hipoteka została spłacona w [...] r., a skoro organ tego nie uznał, to powinien przekazać sprawę innemu właściwemu organowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie okazał się skuteczny.
Pierwszy z nich, obejmujący przepisy art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 K.p.a. w powiązaniu z przepisami regulującymi reguły administracyjnego postępowania dowodowego (art. 7, 75 i 77 K.p.a.) w istocie sprowadza się do zarzutu niepodjęcia przez organ postępowania dowodowego w takim zakresie, by można było wydać zaświadczenie o pożądanej przez skarżącą kasacyjnie treści, mimo braku materiałów źródłowych w zasobach aktowych organu.
Punkt wyjścia do rozważań stanowi treść art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., w myśl których organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu, co wynika wprost z art. 218 § 1 K.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencjach, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, nie zaś danych, które w takich zbiorach zdaniem wnioskodawcy powinny się znajdować stosownie do określonego rodzaju przepisów. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. był już przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15 oraz z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
Wydanie zaświadczenia jest zatem czynnością materialno-techniczną, a samo zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego.
W szczególności nie obowiązują w tym zakresie jakiekolwiek domniemania faktyczne, które pozwalałyby - tak jak chce tego strona – wnioskować z braku jakichkolwiek dowodów materialnych istnienie pozytywnej przesłanki do wydania oczekiwanego przez nią zaświadczenia. Nie mają w tym zakresie zastosowania przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 75 i 77 K.p.a., co czyni zarzut naruszenia tych przepisów nieusprawiedliwionym.
Z oczywistych względów nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 220 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten ma chronić interesy obywateli i innych podmiotów przed żądaniem przedstawiania zaświadczeń. Na jego mocy z dniem 31 stycznia 1980 r. uchylono moc wszelkich przepisów, które w takiej sytuacji żądałyby wydania zaświadczenia. Zakres zastosowania tego przepisu uległ stopniowemu poszerzeniu i obecnie dotyczy on różnego rodzaju dokumentów – obok zaświadczeń i oświadczeń dotyczy także dokumentów potwierdzających uiszczenie opłat i kosztów postępowania oraz innych dokumentów. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wprawdzie komentowany przepis jest umieszczony w dziale VII dotyczącym wydawania zaświadczeń, jednakże nie jest on skierowany wyłącznie do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. W literaturze wskazano na konieczność wykładni rozszerzającej komentowanego przepisu przez przyjęcie, że zakaz żądania zaświadczenia obejmuje każde postępowanie prowadzone przed organami administracji (zob. P. Przybysz komentarz LEX do art. 220 K.p.a.).
Nie może on natomiast w żadnym wypadku mieć zastosowania do sytuacji, gdy to nie organ, lecz - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - strona domaga się wydania określonej treści zaświadczenia.
Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. na skutek nieprzekazania wniosku skarżącej kasacyjnie do organu właściwego do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał w tym zakresie jaki organ byłby właściwy do wydanie tego zaświadczenia, ale ponadto we wstępnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarł obszerny wywód wskazujący na właściwość rzeczową Burmistrza P. w tym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.