Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 388/10, oddalił skargę T. P. i S. P. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2010 r.. Przedmiotową decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] marca 2010 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w Ł., stanowiącej ich własność i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wywłaszczona działka powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Podział nastąpił z urzędu, ze względu na konieczność realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej – ulicy M. W toku przedmiotowego postępowania organ I instancji ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. na kwotę [...] zł. Po raz pierwszy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Ł. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Ł. i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody L. wniósł Burmistrz Ł. zarzucając błędne ustalenie kwoty odszkodowania.
Wojewoda L. decyzją z dnia [....] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdził bowiem, że sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania operat szacunkowy jest wadliwy.
W toku ponownego postępowania sporządzony został nowy operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.
Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł., z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Ł., stanowiącej własność S. i T. P. i ustalił na rzecz dotychczasowych właścicieli odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Od powyższej decyzji T. i S. P. złożyli odwołanie do Wojewody L. Skarżący zakwestionowali sposób wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2010 r.
Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Analizując obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j., Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Wojewoda L. podzielił ocenę Starosty Ł., że przedłożony w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r. spełnia wszelkie wymagane przepisami wymogi. Stwierdził, że w oparciu o przedstawioną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym analizę rynku lokalnego i regionalnego, dokonaną w sposób prawidłowy i wyczerpujący, z której wynika ograniczona, ale wystarczająca, liczba transakcji rynkowych odnotowanych pod koniec 2009 r. w segmencie działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne - gminne, wartość rynkową działki gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.
Z analizy cen 5 podobnych, niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod drogi gminne położone na terenie Ł. i L. wynika, że ceny nieruchomości w tym obszarze w 2009 r. kształtowały się w granicach [...] zł za 1m2. Ceny te zostały skorygowane ze względu na położenie i dostęp do uzbrojenia terenu wycenianej nieruchomości, w następstwie czego ustalono nowy przedział cenowy w granicach [...] zł za 1m2. Za najbardziej prawdopodobny poziom wartości przyjęto wartość obliczoną ze średniej arytmetycznej cen skorygowanych, tj. [...] zł za 1 m2. Tak więc wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę [...] zł ([...] zł x [...] m2).
T. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Podkreślili przy tym, że nie sprzeciwiają się budowie drogi, a kwestionują tylko wysokość przyznanego im odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę wskazał, że zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego powinien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., w szczególności w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl § 36 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym za pomocą metody korygowania ceny średniej lub porównywania parami.
Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku (lokalnym ewentualnie regionalnym, ogólnopolskim) transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia i przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono wycenianą działkę.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2010 r., przyjęty za postawę ustalenia wysokości odszkodowania, odpowiada wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego.
Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje – jak już wyżej zaznaczono – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne – stosować w pierwszym rzędzie podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
W niniejszej sprawie, przynajmniej w trakcie jej ponownego rozpatrywania, zaistniała możliwość zastosowania podejścia porównawczego, co też uczynił rzeczoznawca sporządzając nowy operat szacunkowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. P. Zarzucił, na podstawie art. 173 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 21 Konstytucji RP w związku z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w związku z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a zwłaszcza bezzasadne pominięcie jako istotnego dowodu w sprawie pierwszej opinii biegłego z dnia [...] sierpnia 2009 r..
W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie od Wojewody L. na rzecz skarżącego poniesionych przez nich kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, dokonując ustaleń jedynie w oparciu o późniejszą opinię biegłego, pomijając istotny dowód w sprawie jakim jest bardziej wiarygodna, wcześniejsza opinia z dnia [...] sierpnia 2009 r.. Zdaniem skarżącego należało wziąć pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Organ nie zażądał od rzeczoznawcy wyjaśnień ani uzupełnienia materiału dowodowego i przyjął za wiarygodną wycenę przedłożoną przez Burmistrza Ł., która określała cenę na poziomie [...] zł/m2, podczas gdy sam w maju 2009 r. wycenił działkę wydzieloną z tej samej nieruchomości na [...] zł/m2, w konsekwencji wydał decyzję bez należytego rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
W przekonaniu Sądu skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w skardze zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Przy formułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, poprzez błędną wykładnię art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania.
Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie analizowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że zgodnie z treścią art. 21 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Jednakże prawo własności, którego ochronę zapewniają także przepisy art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie wywłaszczenie przedmiotowej działki zostało dokonane na podstawie przepisu ustawowego, czyli ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzone wywłaszczenie spełnia również konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi publicznej. Podkreślić należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności.
W rozpatrywanej sprawie tymi normami prawnymi są przepisy Rozdziału 5 zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", które regulują zasady, tryb i sposób ustalania, przyznawania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Powracając do podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia "słusznego" odszkodowania należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości.
Rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a Sąd I instancji nie naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że warunek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania nie oznacza możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, czyli wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Słuszne odszkodowanie winno mieć bowiem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Wywodzący skargę kasacyjną zdają się także nie dostrzegać, że podstawą decyzji kasacyjnej Wojewody L. z dnia [...] listopada 2009 r. była negatywna ocena operatu sporządzonego w sierpniu 2009 r. Oznacza to, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy orzekające organy mogły opierać się jedynie na operacie ze stycznia 2010 r., który został uznany za prawidłowy i sporządzony zgodnie z przepisami. Tak samo ocenił ten operat Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku (lokalnym ewentualnie regionalnym, ogólnopolskim) transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia i przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono wycenianą działkę.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.