Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 699/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych;
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], przyznał K. K. zasiłek celowy specjalny w kwocie 100 zł. na czynsz, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz orzekł, że świadczenie to zostanie w całości przekazane na konto Spółdzielni Mieszkaniowej [...], do dnia 31 grudnia 2013 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art.106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalił, że K. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jego dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł. Jednakże, w ocenie Prezydenta, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazywał, że K. K. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, wobec czego Prezydent uznał, że zachodziła sytuacja szczególnie uzasadniająca przyznanie pomocy. Organ I instancji wyjaśnił, że wysokość przyznanego świadczenia została ustalona z uwzględnieniem przedstawionych przez stronę potrzeb i ograniczonych środków finansowych, będących w dyspozycji MOPS.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K., który zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku. Wskazał, że jego zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie wynoszą 3.760 zł. i grozi mu eksmisja. Odwołujący się podkreślił, że w miesiącach październiku i listopadzie 2013 r. nie otrzymał żadnej pomocy finansowej na opłatę czynszu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że zasadnie organ I instancji rozważył możliwość udzielenia odwołującemu się pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w postaci zasiłku celowego i celowego specjalnego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Dodano, że przywołana instytucja polega na możności dokonania przez organ wyboru jednego, z kilku dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ, celowości konkretnego rozstrzygnięcia, w świetle całokształtu sytuacji życiowo - bytowej osób korzystających z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że sytuacja K. K. uzasadniała przyznanie zasiłku celowego specjalnego, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego nie było znaczne, a w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uzasadniały udzielenie pomocy. Kolegium zaznaczyło, że oprócz kwoty 100 zł. na czynsz, tego samego dnia, tj. [...] grudnia 2013 r., organ I instancji przyznał K. K. zasiłek celowy specjalny na uregulowanie opłat w kwocie 114 zł., zaś 17 grudnia 2013 r. przyznano mu także pomoc w postaci gorącego posiłku od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż wydał decyzję po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliło ustalić sytuację finansową, zawodową i zdrowotną osoby ubiegającej się o pomoc.
Skargę na decyzję SKO w Krakowie wniósł K. K., który zarzucił, że wadliwie został obliczony jego dochód. Zdaniem skarżącego do dochodu nie powinna być wliczana kwota zasiłku stałego, a także alimentów otrzymywanych od córki. Skarżący podał też, że organy przyjęły błędną kwotę otrzymanych przez skarżącego alimentów.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga nie jest zasadna oraz wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182 ze zm.). Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego, który to rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki wskazał, że jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej, wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów, wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, organy pomocy społecznej ustaliły na podstawie danych podanych przez samego skarżącego, w trakcie wywiadu środowiskowego, których prawidłowość potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem, iż jego miesięczny dochód wyniósł 563,32 zł. i tym samym przekroczył kryterium dochodowe. Sąd meriti dodał, że w toku dalszego postępowania (w odwołaniu i w postępowaniu przed SKO w Krakowie) skarżący nie kwestionował tak obliczonej kwoty swojego dochodu, ani poszczególnych jego składników, wobec czego niezasadnie zarzucono w skardze, że organy opierały się na zawyżonej kwocie alimentów, otrzymywanych przez skarżącego od córki. Niezasadnie w ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący podnosił, że zasiłek stały oraz alimenty nie powinny być wliczane do dochodu, obliczanego na potrzeby zbadania przesłanki kryterium dochodowego, bowiem z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie wynika, by ustawodawca nakazał wyłączenie tego rodzaju dochodów, przy ustalaniu kryterium dochodowego, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego. W konsekwencji, Sąd meriti stwierdził, że należy przyjąć prawidłowe zbadanie niespełnienia przesłanki kryterium dochodowego w stosunku do skarżącego.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy pomocy społecznej zasadnie rozważyły przyznanie skarżącemu bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:
- specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki, szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Decyzja o przyznaniu takiego zasiłku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić sytuację strony, pod kątem przyznania jej specjalnego zasiłku celowego.
Podsumowując, Sąd meriti stwierdził, że rozstrzyganie w ramach uznania, wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd meriti nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji, przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego, organy uwzględniły wszystkie osiągane przez skarżącego dochody, dotykający skarżącego problem bezrobocia, a także stan zdrowia skarżącego i otrzymywane przez skarżącego wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców.
W ocenie Sądu I instancji przytoczone zasady, zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 100 zł, przyznana skarżącemu na dopłatę do czynszu za mieszkanie, stanowiła rzeczywiste wsparcie dla skarżącego, a pomoc przyznana zaskarżoną decyzją, nie była jedynym wsparciem skarżącego ze strony organów pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie znalazł także uzasadnienia zarzut skargi, dotyczący obowiązku przedstawienia przez organy w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie, jaką kwotę na cele pomocy społecznej otrzymał organ i jaką kwotę zwrócono jako niewykorzystaną.
Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K., na postawie art. 173 § 1 p.p.s.a. i zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2014r.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zaskarżony wyrok jest niesłuszny i wydany został z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji z obrazą przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za prawidłowe uznał zaliczenie przez organ do dochodów skarżącego kwoty zasądzonych na jego rzecz alimentów, w sytuacji gdy alimenty nie są na rzecz skarżącego wypłacane, ich egzekucja jest nieskuteczna, a zadłużenie córki skarżącego z tytułu zaległych alimentów przekracza kwotę 70.000 zł. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z ust. 3 i 4 ww. przepisu, rozmiar pomocy winien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz potrzeb osoby korzystającej.
Nadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisu art. 3 i art. 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, uznając iż kwota 100 zł. dla skarżącego, była adekwatna do konkretnych potrzeb skarżącego, jego sytuacji materialnej i rodzinnej oraz stanowiła dla niego rzeczywiste wsparcie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, orzeczenie Sądu I instancji uznające zaskarżoną decyzje za zgodną z prawem, mimo niewyjaśnienia wysokości ogółu środków spożytkowanych w grudniu 2013 r. przez MOPS w Krakowie, na cel spłaty zadłużeń wnioskujących i oddalające skargę skarżącego, naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie zostały one sformułowane w sposób jednoznacznie prawidłowy. Tym samym badnie wskazanych w niej podstaw i zarzutów, w pierwszej kolejności sprowadziło się do ich generalnej oceny jako opartych na obu podstawach, wobec sformułowań uzasadnienia skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.7 i 77§1 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd meriti. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że tak określony zarzut skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym niekwestionowaniu ustaleń stanu faktycznego sprawy, sprowadził się - w uproszeniu, do oceny okoliczności stanu faktycznego. Innymi słowy zarzut tak postawiony, jest w rzeczywistości zarzutem naruszenia prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie, polegać może na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Rzecz jasna, adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA, jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie podnosi się przy tym w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie sprostał powyższym wymaganiom.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 3 ust 1, 3 i 4, art. 8 ust.3, art.39 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sprowadzały się one bowiem do odmiennej oceny niespornego stanu faktycznego sprawy, która poza zakwestionowaniem tej oceny, nie została uzasadniona żadnym, merytorycznym argumentem. NSA podnosi, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy wyczerpująco zebrały w sprawie materiał dowodowy, w zasadniczej mierze oparty na oświadczeniach skarżącego, i nie wychodząc poza ramy uznania administracyjnego, właściwie go oceniły. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego, podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. W związku z tym decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach nie można mówić w przedmiotowej sprawie, organy bowiem nie pozostawiły poza swoimi rozważaniami żadnych argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominęły żadnego, istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowy, jak też nie dokonały jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Podkreślenia wymaga również, że w toku postępowania administracyjnego organy nie miały obowiązku wskazać jak wysokimi dysponowały środkami finansowymi i jaką ich część spożytkowały w grudniu 2013 r.. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym bowiem wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stanowisko Prezydenta miasta Krakowa, zaaprobowane następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania, wynikającymi z art. 2 i 3, art. 39 ust. 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego, wyłącznie w niezbędnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że we wskazanych wyżej przepisach, nie przewidziano przy tym obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji, w przedmiocie zasiłku celowego, danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie determinowały potrzeby strony. Zatem ustalenie związane z ilością środków, którymi dysponował organ i sposób ich rozdziału, nie było konieczne do wykazania zasadności wydanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10).
Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki zasadnie w związku z powyższym uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co uczyniło stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie uzasadnionym.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie nie zawierało orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.