Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 592/16

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1224/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. M. na czynność Starosty Olsztyńskiego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Olsztyński zarządził przeprowadzenie w dniu 12 kwietnia 2011 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla powiatu olsztyńskiego.

W wyniku przeprowadzonej modernizacji na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w dniu 8 lipca 2014 r. pod pozycją 2482 w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego ogłoszono, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.

W odniesieniu do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych naniesiono stosowne zmiany do roboczej bazy danych, wydzielając w działce numer [...] dwa nowe kontury użytków gruntowych: tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B" oraz tereny przemysłowe oznaczone symbolem "Ba", pozostawiając na części działki dotychczasowe oznaczenie właściwe dla gruntów rolnych jako nieużytki "N" i grunty orne,"R V". Dokonano ponownego rozliczenia powierzchni użytków gruntowych i na tej podstawie sporządzono wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki [...].

W dniu 20 sierpnia 2015 r. wpłynął pierwszy wniosek skarżącej, a następnie w dniu 21 sierpnia 2015 r. kolejny wniosek wraz z żądaniem usunięcia dokonanych w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa zmian oznaczeń dotyczących gleboznawczych klasyfikacji gruntów dla działki oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie [...], gmina D. Pismem z dnia 9 września 2015 r. Starosta Olsztyński nie uwzględnił żądania wskazując, że zmiana została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wezwał do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentacji (geodezyjnej, fotograficznej, budowlanej lub innej) w celu zweryfikowania jego zasadności.

Następnie M. M. pismem z dnia 30 września 2015 r. wywiodła skargę na czynności Starosty Olsztyńskiego polegające na dokonaniu w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmian oznaczeń dotyczących gleboznawczych klasyfikacji gruntów dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości D. w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucając skargę wskazał, że podstawę prawną dokonanych przez Starostę Olsztyńskiego zmian w ewidencji gruntów i budynków, m.in. na spornej działce nr [...] będącej własnością skarżącej, jest przepis art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten reguluje szczególny tryb modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca miała możliwość zgłosić zarzuty do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 9 ustawy). O ich uwzględnieniu lub odrzuceniu decydowałby organ w formie decyzji, która byłaby zaskarżalna do sądu administracyjnego. Strona nie skorzystała z tej procedury w określonym terminie, tym samym pozbawiła się możliwości kwestionowania podjętych w jej ramach ustaleń. Specjalny tryb zmiany ewidencji gruntów i budynków ustalony w art. 24a powołanej ustawy, określający procedurę zgłaszania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wyklucza możliwość bezpośredniego zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności wskazanych w skardze, polegających na dokonaniu w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmian oznaczeń dotyczących gleboznawczych klasyfikacji gruntów dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości D. Sąd zaznaczył przy tym, że skarżąca wyraźnie wskazała, że skarży określone czynności organu a nie jego bezczynność.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. M., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 §1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24a ust. 8, 9 i 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 55 pkt 2 i § 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) i § 4 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 5; § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e tiret 3, § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) i art. 4 pkt 11 ustawy o z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) i błędne przyjęcie, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego rozpoznanie skargi na dokonaną z rażącym naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa (w ramach przeprowadzania przez Starostę Olsztyńskiego modernizacji ewidencji gruntów i budynków) czynność materialno-techniczną skutkującą zmianą danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia rodzaju gruntowego użytku z dotychczasowych rolnych użytków gruntowych na użytki o innym charakterze oraz powodującą skorygowanie powierzchni ujawnionych w tej ewidencji gruntów ornych i nieużytków;
3. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podstawowych zarzutów skargi, a tym samym niespełnienie obowiązku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia (postanowienia), które to naruszenie w znacznym stopniu utrudnia sformułowanie zarzutów merytorycznych kasacji oraz nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydając zaskarżone orzeczenie;
4. c) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 4 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 1-5, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, 2 i 3, § 7 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, § 7 ust. 3, § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 lit e tiret trzeci oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ich niezastosowanie przez organ administracji było prawidłowe i nie miało wpływu na skuteczność dokonanej zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, które to dane były objęte modernizacją przeprowadzaną przez Starostę Olsztyńskiego (zmiana danych dotyczyła rodzaju użytku gruntowego mającego uprzednio status użytku rolnego wraz z korektą powierzchni i zakresu gruntów ornych i nieużytków) lecz dokonaną bez przeprowadzenia (zgodnie z warunkami wymienionymi w powołanych przepisach) postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, co rażąco narusza wskazane przepisy regulujące procedurę dokonywania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Zapatrywanie to, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż leżało u podstaw postanowienia o odrzuceniu skargi przez WSA w Olsztynie.
5. d) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że jego zastosowanie przez organ administracji było prawidłowe, co oznacza, że po upływie terminu określonego w art. 24a ust. 9 wyłączona jest możliwość stwierdzenia bezskuteczności/ uchylenie dokonanej - w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków - czynności zmiany danych w zakresie rodzaju rolnych użytków gruntowych (na użytki gruntowe o innym charakterze), mimo rażącej sprzeczności dokonania takiej modernizacji z unormowaniami prawnymi określonymi w § 4 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 5, § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zw. z art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 55 pkt 2 i § 66 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które wymagają w tym względzie wydania decyzji. Zapatrywanie to, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż leżało u podstaw postanowienia o odrzuceniu skargi przez WSA w Olsztynie.
6. 2) naruszenie prawa materialnego:
7. a) poprzez błędną wykładnię art. 24a ust. 8 w zw. z art. 2 pkt 8a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającą na mylnym przyjęciu, że danymi objętymi modernizacją ewidencji gruntów i budynków, które następnie stają się danymi ewidencji gruntów i budynków można skutecznie zmodyfikować rodzaj użytku gruntowego mającego status użytku rolnego (grupa grunty rolne), bez uprzedniego obligatoryjnego przeprowadzania postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
2. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków starosta nie wydaje decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji, a jedynie sporządza projekt operatu opisowo-kartograficznego, który podlega wyłożeniu do wglądu osobom zainteresowanym. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu, może składać uwagi do tych danych. Po upływie terminu do składania uwag do tego projektu operatu staje się on operatem ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie o sporządzeniu operatu w trybie modernizacji ewidencji podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane w ewidencji gruntów ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym może, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wyżej wskazanego zawiadomienia, zgłaszać zarzuty do tych danych.

Dopiero o uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutów starosta orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się natomiast jako wnioski o zmianę danych objęte ewidencją gruntów i budynków.

W rozpoznawanej sprawie Starosta Olsztyński w dniu 12 kwietnia 2011 r. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla powiatu olsztyńskiego. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków została wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w Olsztynie przez 14 dni, od 15 kwietnia 2011 r. do 29 kwietnia 2011 r. Ponadto w dniu 13 lutego 2014 r. w Gazecie Wyborczej zostało zamieszczone zawiadomienie o wyłożeniu do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w Olsztynie projektu operatu opisowo-kartograficznego w terminie od 4 marca 2014 r. do 24 marca 2014 r. i o możliwości zgłaszania do protokołu ewentualnych uwag do tych danych. W dniu 8 lipca 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego ogłoszono, że z dniem 25 marca 2014 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków, powiat olsztyński, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe czynności świadczą o tym, że został zachowany tryb, o którym mowa w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i dokonane zostały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczeń dotyczących gleboznawczych klasyfikacji gruntów, w tym m.in. dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonych w obrębie [...], gmina D. Oznacza to, że sposobem zakwestionowania przez stronę danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego było, w okresie wyłożenia projektu do wglądu, zgłoszenie uwag do tych danych na podstawie art. 24a ust. 6 powołanej ustawy.

Ponadto skarżąca miała możliwość zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że projekt opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tylko w sytuacji wniesienia zarzutów w terminie obowiązkiem organu byłoby odniesienie się do nich, bowiem o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 ustawy).

W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała czynności Starosty Olsztyńskiego wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków w pismach z dnia 20 i 21 sierpnia 2015 r., tj. po upływie wskazanego w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne terminu. Zarzuty M. M. odnoszące się do błędnego, w jej ocenie, wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie mogły zatem być przedmiotem badania w odrębnej decyzji administracyjnej. Wniesienie zarzutów po terminie i kwestionowanie przeprowadzonych czynności w zakresie modernizacji mogłoby ewentualnie zostać potraktowane przez organ jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy. Z odpowiedzi Starosty Olsztyńskiego z dnia 9 września 2015 r. na pisma skarżącej z dnia 20 i 21 sierpnia 2015 r. wynika, że organ potraktował je jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją i nadał im stosowny bieg poprzez wezwanie strony do przedłożenia dokumentacji (geodezyjnej, fotograficznej, budowlanej i innej) w celu zweryfikowania zasadności wniosku.

Skarżąca nie skorzystała jednak z możliwości nadania biegu sprawie i poddania kontroli aktualizacji danych objętych ewidencją w stosownym trybie. Podważanie czynności starosty polegających na wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków na podstawie przeprowadzonej modernizacji tej ewidencji, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, skutkowało natomiast odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia z dnia 8 grudnia 2015 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę jako niedopuszczalną niecelowe było odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.