Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 762/07 oddalił skargę G. S. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] we Wschowie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593) odmówił nadania G. S. stopnia nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. S. nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa, po rozpatrzeniu odwołania G. S., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione i wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że treść protokołu z posiedzenia komisji kwalifikacyjnej nie odzwierciedla jego faktycznego przebiegu. Przyczynę odmowy nadania odwołującemu się stopnia awansu zawodowego stanowił brak uzyskania akceptacji komisji kwalifikacyjnej dla mianowania na kolejny stopień awansu zawodowego. W ocenie organu odwoławczego komisja kwalifikacyjna, po przeprowadzeniu z nauczycielem rozmowy w dniu [...] września 2005 r., w dostateczny sposób uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie.
G. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, jak również rozstrzygnięcia komisji kwalifikacyjnej. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił, iż protokół z rozmowy przed komisją kwalifikacyjną nie odzwierciedla rzetelnie jej przebiegu, w szczególności treści zadawanych pytań, jak również udzielanych przez niego odpowiedzi. Zdaniem skarżącego do prac komisji kwalifikacyjnej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący podniósł, iż jeżeli komisja dokonywała oceny całokształtu pracy wykonywanej w trakcie stażu, to tym samym weszła w kompetencje dyrektora szkoły.
Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w jego ocenie postępowanie kwalifikacyjne, przeprowadzone na wniosek skarżącego, nie narusza przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) ani przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem skargi stanowił przepis art. 9b ust. 4 i 6 Karty Nauczyciela, w myśl którego w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły, odmawia nauczycielowi stażyście, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt spełniania przez skarżącego wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz odbycia stażu zakończonego uzyskaniem negatywnej oceny dorobku zawodowego - wydanej w dniu [...] lipca 2005 r. przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] we Wschowie.
Od oceny tej, zgodnie z przepisem art. 9c ust. 9 nauczyciel odwołał się w terminie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Kurator Oświaty w Zielonej Górze, pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. poinformował odwołującego, iż w związku z wpływem doń odwołania w dniu [...] sierpnia 2005 r., zachowanie 21 dniowego terminu na jego rozpoznanie jest niemożliwe. Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 9c ust. 10 Karty Nauczyciela, G. S. został dopuszczony do rozmowy kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego.
Kwestię sporną pomiędzy skarżącym oraz organami orzekającymi w sprawie nadania mu stopnia awansu zawodowego stanowi zasadniczo legalność przeprowadzenia z nim w dniu [...] września 2005 r. rozmowy przez, powołaną zgodnie z przepisem art. 9g ust. 1 Karty Nauczyciela, komisję kwalifikacyjną oraz sporządzonego przez tę komisję protokołu z jej działania. Nauczyciel kwestionuje bowiem skuteczność braku akceptacji tej komisji. Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż z art. 9b ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że jednym z koniecznych warunków nadania nauczycielowi stażyście kolejnego stopnia awansu zawodowego - nauczyciela kontraktowego, jest uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po przeprowadzonej rozmowie. Organ podejmujący decyzję w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego jest związany stanowiskiem komisji kwalifikacyjnej w sprawie udzielenia nauczycielowi akceptacji.
Jeżeli nauczyciel nie uzyskał takiej akceptacji, to w myśl art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela, odmawia mu się nadania stopnia awansu zawodowego, niezależnie od spełnienia pozostałych warunków. Skład sędziowski orzekający w sprawie podzielił stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę oraz wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, organy orzekające w sprawie awansu zawodowego nauczyciela nie mają kompetencji do merytorycznego weryfikowania odmowy udzielenia akceptacji przez komisję kwalifikacyjną (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 289/05, Lex nr 227685). Kompetencji takiej nie posiada także sąd administracyjny, który z oczywistych względów nie dysponuje tak szczegółową wiedzą merytoryczną co do wymogów niezbędnych dla prawidłowego sprawowania funkcji nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego.
Reasumując, sąd podkreślił, że kontroluje jedynie, czy zaprezentowane przez komisję stanowisko, jako jeden z warunków uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, nie jest obarczone wadą formalną, która w konsekwencji mogłaby podważyć trafność wydanego przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia. Sąd badając decyzje organu nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności zastosowanej oceny w zakresie dozwolonej skalą punktacji przez poszczególnych członków komisji ani też do badania merytorycznej treści wyrażonej w uzasadnieniu oceny punktowej oceny komisji co do spełnienia przez nauczyciela wymogów określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że on również nie jest trafny. Zarówno ustawa Karta Nauczyciela, jak i rozporządzenie wykonawcze Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie uzasadniają przyjęcia, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzone przez komisję kwalifikacyjną jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie kwalifikacyjne jest tylko jednym z etapów postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej (w tym przypadku dyrektora szkoły) decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. W toku tego postępowania, dotyczącego nauczycieli stażystów ubiegających się o stopień nauczyciela kontraktowego, komisja kwalifikacyjna zobowiązana jest tylko do zajęcia stanowiska w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia akceptacji. Komisja nie wydaje natomiast orzeczeń kończących postępowanie administracyjne.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
G. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisów art. 9b ust. 1 pkt 1, ust. 2, 4-6, art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz przepisów § 12-14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, w wyniku której postępowanie przed komisją kwalifikacyjną zostało pozbawione mających istotne znaczenie dla czynnego udziału strony w postępowaniu i ochrony jej interesu prawnego cech i rygorów właściwych dla postępowania administracyjnego, a następczo prowadziło do uznania, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa z dnia [...] września 2007 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wynik rozmowy kwalifikacyjnej z nauczycielem stanowi jedną z merytorycznych podstaw podlegających analizie przez dyrektora szkoły, jako organu wydającego decyzję. Nie ulega wątpliwości, iż powyższy wynik jest wiążący dla organu, jednakże równocześnie nie ulega wątpliwości, iż pomimo tak kapitalnego znaczenia wyniku rozmowy dla treści decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego, nauczyciel nie ma prawa do żądania kontroli prawidłowości działania komisji. W związku z tym możliwość kontroli aktywizuje się dopiero z chwilą wydania przez odpowiedni organ decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego.
Mając na uwadze powyższe powstaje pytanie: "W jakim zakresie nauczyciel może podważać zasadność wydanej decyzji"? W ocenie skarżącego nie można w tym względzie podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który ogranicza tę kontrolę do sprawdzenia oceny komisji jedynie pod kątem formalnym, a równocześnie odrzuca potrzebę zbadania, czy ocena nauczyciela - właśnie pod względem formalnym - została wydana w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem czy przebieg rozmowy kwalifikacyjnej nie budzi wątpliwości co do zagwarantowania nauczycielowi pełnego wypowiedzenia się w kwestii zadawanych pytań oraz co do sposobu, w jaki treść rozmowy została udokumentowana. Takie stanowisko doprowadzić może do sytuacji, w której Sąd stwierdzi, iż etapy wydania oceny zostały zachowane, pomimo że samą ocenę wydano z naruszeniem przepisów prawa, gdzie naruszenie polegać będzie na nierzetelnym odzwierciedleniu w protokole z rozmowy komisji treści tej rozmowy.
W takiej sytuacji nie będzie można mówić o udokumentowaniu przeprowadzonej rozmowy w protokole, lecz na faktycznym ukształtowaniu tej treści wbrew faktycznemu przebiegowi rozmowy. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość uchylenia wydanej, w związku z wynikiem rozmowy kwalifikacyjnej, decyzji, a także wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wyniku rozmowy kwalifikacyjnej, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że jej przebieg nie odpowiadał przepisom prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego stwierdził, że postępowanie w przedmiocie rozmowy kwalifikacyjnej przed komisją kwalifikacyjną nie jest postępowaniem administracyjnym, nie prowadzi do wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie Sąd wskazuje, że postępowanie kwalifikacyjne jest etapem postępowania administracyjnego. Zatem rozmowa kwalifikacyjna jest etapem postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego, ale równocześnie nie można do niego stosować rygorów właściwych dla postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko należy uznać za wewnętrznie sprzeczne i nie do pogodzenia z faktycznym charakterem przepisów ustawy Karta Nauczyciela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Podstawę podjętego przez orzekające w sprawie niniejszej organy administracyjne, a kwestionowanego przez G. S., rozstrzygnięcia stanowił art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły lub właściwy organ, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4, odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego. Stosownie natomiast do art. 9b ust. 1 warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz:
- 1) w przypadku nauczyciela stażysty - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie;
- 2) w przypadku nauczyciela kontraktowego - zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną;
- 3) w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie.
W sprawie niniejszej nie podlega sporowi okoliczność, że skarżący na podstawie przepisu art. 9c ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela został dopuszczony do rozmowy kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego. W aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia komisji kwalifikacyjnej, które odbyło się w dniu [...] września 2005 r., powołanej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] we Wschowie. Komisja stwierdziła, że średnia arytmetyczna punktów uzyskanych przez G. S. wynosił 5,7 - zatem nie uzyskał on średniej wymaganej przez § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Wobec powyższego komisja stwierdziła, że G. S. nie uzyskał akceptacji na stopień nauczyciela kontraktowego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podważa przebieg rozmowy kwalifikacyjnej utrwalony w protokole z dnia [...] września 2005 r., nie zgadzając się równocześnie z poglądem Sądu I instancji, że ocena postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego prowadzonego przez komisję sprowadza się jedynie do zbadania pod kątem formalnym, zaś merytoryczna ocena prac komisji nie należy do sądu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podzielić pogląd Sądu I instancji i stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać merytorycznej pracy tego rodzaju ciał opiniodawczych, jakim jest komisja kwalifikacyjna powołana do przeprowadzenia rozmowy kwalifikującej nauczyciela na dany stopień awansu zawodowego.
Sąd nie ma takiego upoważnienia, aby w ramach oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wypowiadać się również i co do tej kwestii, nie posiada też w tym zakresie niezbędnej wiedzy merytorycznej. Kontrola Sądu może więc sprowadzać się jedynie do oceny prac komisji pod względem zgodności z przepisami, które regulują przebieg pracy tejże komisji - w sprawie niniejszej są to przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Tak oceniając przebieg prac komisji kwalifikacyjnej powołanej w sprawie nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego oraz sporządzony z odbytej w dniu [...] września 2005 r. rozmowy kwalifikacyjnej protokół należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, że spełniają one wymagania zawarte w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.
Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd nie miał uzasadnionych podstaw, aby kwestionować utrwalony w protokole przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, zarówno pytań członków komisji jak i treści odpowiedzi oraz oceny merytorycznej udzielonych przez nauczyciela odpowiedzi.
Odnosząc się zaś do postulowanego w skardze kasacyjnej stosowania zasad postępowania administracyjnego do prac komisji kwalifikacyjnej należy wskazać, że komisja kwalifikacyjna nie jest organem administracji i jako ciało opiniodawcze wyraża jedynie swoje zdanie w kwestii awansu zawodowego nauczyciela, to zaś - jako jeden z warunków wpływa na decyzję w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Prace komisji nie podlegają więc procedurze administracyjnej. Analogiczny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 944/05. Jak trafnie zatem zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej jest jednym z etapów postępowania administracyjnego w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela, to jednak prace komisji kwalifikacyjnej, która jest jedynie ciałem opiniodawczym nie podlegają procedurze administracyjnej.
Dokonując powyższej oceny zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem zarzuconych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów ustawy Karty Nauczyciela oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.