Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 594/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/16 oddalił skargę W. Spółki Akcyjnej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., zwana dalej "ustawą z dnia 10 maja 1990 r.") m.in. zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. S., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], zabudowane budynkiem mieszkalno-biurowym (nieruchomość).

Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. W. S.A (Skarżący) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia [...] października 1993 r. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarżący nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, co oznacza, że nie przysługuje mu przymiot strony. Podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji był art. 61a k.p.a., zaś organu drugiej instancji - art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. WSA podzielił stanowisko wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości.

Pojęcie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości obejmuje przysługiwanie prawa własności, jak również przysługiwanie prawa zarządu, lub użytkowania wynikającego z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Okolicznością bezsporną jest, że Skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, powstaje natomiast pytanie czy przysługiwało mu prawo zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości. Strona Skarżąca wskazała w skardze wprost, że status jej poprzednika prawnego, jako podmiotu sprawującego zarząd nieruchomością, wynikał wprost z obowiązujących przepisów prawa. Regulacja ta miała, w ocenie Skarżącej, charakter kaskadowy, to jest wynikała z art. 128 k.c., dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4 poz. 31, dalej "dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 47, poz. 354, dalej "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r."), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze z., dalej "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami") i wreszcie przepisów prawa lokalowego.

Ustosunkowując się do powyższego Sąd I instancji wskazał, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywał w art. 3 ust. 1, że nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Procedura przekazywania nieruchomości w zarząd w wykonaniu postanowień dekretu uregulowana była w rozporządzeniu z dnia 2 sierpnia 1949 r. Przewidywało ono, że przekazanie w przypadku, gdy polega na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonywane jest w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, w pozostałych natomiast przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej (§ 9 ust. 1). Rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r. przewidywało również formę decyzji dla przekazania nieruchomości, w razie zaistnienia sporu co do tego, komu dana nieruchomość miała być przekazana.

Przepisy rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. utraciły moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., stosownie do treści art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wcześniej, bo z dniem 12 marca 1958 r. utracił moc dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. (stosownie do art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U z 1958 r., nr 17, poz. 70.)

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Skarżący wywodzi, iż jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego o nazwie P. (dalej: "P."), utworzonego z dniem 1 grudnia 1962 r. na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą P. i połączenia tego przedsiębiorstwa z przedsiębiorstwem P. utworzonym na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. Oznacza to, że oba podmioty powstały już po dacie uchylenia dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Sąd I instancji podkreślił, że Skarżący w toku postępowania nie powołał się na fakt sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego czy też umowy przewidzianej przepisami Rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r., nie dołączył również do akt sprawy decyzji wydanej ewentualnie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że powołując się na "kaskadowy" charakter regulacji prawnej Skarżący pominął ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969 r., Nr 22, poz. 159, dalej ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.), która weszła w życie z dniem 22 października 1961 r. Powołana ustawa przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Skarżący nie wskazał jednak w toku całego postępowania, by wydana została jakakolwiek decyzja o przekazaniu w użytkowanie jego poprzednikowi prawnemu przedmiotowej nieruchomości. Użytkowanie powstałe w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, przekształcało się w prawo zarządu (art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać.

Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Zdaniem Sądu I instancji, z przytoczonych wyżej przepisów wynika wprost, że takie prawo zarządu czy użytkowania nie mogło powstać z sposób dorozumiany, czy też wprost na podstawie przepisów prawa, bez dokonania odpowiedniej ich konkretyzacji w indywidualnym akcie administracyjnym (umowie zawartej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami).

Odnosząc się do powoływanego przez Skarżącą art. 128 k.c., Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywołany przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1965 r., a więc już w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., przewidującej formę decyzji dla oddania nieruchomości w użytkowanie i nie może być odczytywany w oderwaniu od tej regulacji, ani też oderwaniu od pozostałych regulacji dotyczących powstania prawa zarządu czy użytkowania określonej nieruchomości.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również pogląd Skarżącego iż prawo zarządu do gruntu mogło powstać wprost na podstawie przepisów ustawy prawo lokalowe z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., nr 30, poz. 165) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami. Zgodnie z powołanym przepisem, "zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego". W art. 25 ust. 1 prawa lokalowego wskazano, że "budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami, związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiącymi w całości lub części własność Państwa i nie przejętymi w zarząd przez właścicieli lokali w danym budynku, wraz z przynależnymi gruntami, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego lub utworzone w tym celu przedsiębiorstwa bądź inne państwowe jednostki organizacyjne".

Oznacza to, że owymi właściwymi organami, o których mowa w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami były terenowe organy administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego. Nie jest możliwe utożsamienie przedsiębiorstwa państwowego czy też innej państwowej jednostki organizacyjnej z organem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest możliwe utożsamienie zarządzania danym gruntem w trybie art. 25 ust. 1 ustawy prawo lokalowe z prawem zarządu bądź użytkowania do gruntu powstałym w trybie opisanych wyżej ustaw regulujących gospodarkę gruntami. Z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe wynika bowiem, że wskazane w nim organy, przedsiębiorstwa państwowe lub inne państwowe jednostki organizacyjne zarządzały gruntami, które nie zostały objęte decyzjami o ich oddaniu w zarząd lub użytkowanie. Wbrew stanowisku Skarżącego uzasadnione jest wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy zarządem a zarządzaniem czy administrowaniem. Jak już wyżej wskazano, prawo zarządu do nieruchomości powstawało w sposób ściśle określony przepisami prawa i wiązały się z nim określone uprawnienia do nieruchomości. Z prawem zarządu w powyższym rozumieniu nie można utożsamiać zarządzania czy też administrowania, czyli zawiadywania, prowadzenia spraw, kierowania.

Innymi słowy, nie jest możliwe uznanie, że zarządzanie wykonywane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe było tożsame z oddaniem nieruchomości w zarząd w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Art. 6 ust. 2 wprowadzony został do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomości z dniem 1 stycznia 1988 r. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających oddanie Skarżącemu w zarządzanie jakichkolwiek lokali po dniu 1 stycznia 1988 r. w trybie przepisów ustawy – Prawo lokalowe. Dokumentem takim nie może być bowiem, w ocenie Sądu I instancji, zarządzenie nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie przekazania P. lokali mieszkalnych i użytkowych wynajmowanych przez zagraniczne firmy handlowe oraz innych obcokrajowców dewizowych. W dacie wydania powyższego zarządzenia obowiązywało bowiem prawo lokalowe z dnia 30 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 1962 r., nr 47, poz. 227), które nie zawierało zapisu będącego odpowiednikiem art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe.

W okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami oraz ustawy – Prawo lokalowe wydane zostało zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] września 1988 r. o zmianie uchwały nr [...], którym dokonano zmiany nazwy przedsiębiorstwa P. oraz zmiany § 4, to jest paragrafu określającego przedmiot działania przedsiębiorstwa. Treść powyższego zarządzenia nie pozwala jednak na wywiedzenie powstania po stronie poprzednika prawnego Skarżącego prawa zarządu czy użytkowania do jakiegokolwiek gruntu.

Sąd I instancji podał, że z urzędu jest mu znana okoliczność, iż Skarżący na dokumenty w postaci uchwały nr [...] uchwały nr [...] oraz zarządzenie nr [...] z [...] września 1988 r. powoływał się również w innych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Skarżący na w oparciu o te dokumenty wywodził, że jego poprzednikowi prawnemu w okresie PRL z mocy prawa przysługiwał zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność państwową a przeznaczonymi do udostępniania przedstawicielstwom dyplomatycznym, urzędom konsularnym i innym instytucjom państwo obcych. Dokumenty te były już zatem przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 411/13 NSA wskazał, że uchwała Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pn P. w § 3 mówi, że przedmiotem działania przedsiębiorstwa jest eksploatowanie budynku położonego w W. przy ul. S. róg H. – taką nazwę w tamtych czasach nosiła ul. Z. Z kolei uchwała Nr [...] tegoż Prezydium z [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą P., połączenia (w późniejszym terminie) przedsiębiorstw państwowych i przejęcia (przekazania) jednostki organizacyjnej (zakładu) w § 2 ust. 1 dokonuje połączenia P. z przedsiębiorstwem P., które przejmowało majątek P., zaś w § 4 ust. 1 stwierdza, że przedmiotem działania tak zorganizowanego przedsiębiorstwa jest zarządzanie budynkami państwowymi przeznaczonymi dla potrzeb placówek zagranicznych i innymi wskazanymi przez Wydział Gospodarki Komunalnej.

Wynikiem tej uchwały jest protokół zdawczo-odbiorczy z 29 kwietnia 1963 r. z przejęcia-przekazania majątku P. Wśród spraw przekazanych – gotówka, materiały i przedmioty nietrwałe, sprawy organizacyjne, sprawy sporne, są środki trwałe, wśród których wymieniony jest budynek przy ul. S.. Z uchwał tych i protokołu nie wynika, że dotyczą one gruntu. P. miał w eksploatacji jedynie budynek i taki środek trwały z takim uprawnieniem do niego przekazał przedsiębiorstwu "P.". Po zmianie uchwały Nr [...] tworzącej "P., zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z [...] września 1988 r. i nadaniu nazwy P. stan ten nie uległ zmianie. NSA w powołanym wyroku wyjaśnił również, że prawo zarządu do gruntu nieruchomości, jako dające tytuł władania nim w imieniu właściciela – podmiotu prawa publicznego – nie może być dorozumiane, a argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej przez skarżącego (którym w owej sprawie był również W. SA) nakazywałaby właśnie dorozumiewać się tego prawa, przy czym dorozumienie, jak podkreślił sąd kasacyjny, byłoby wbrew dokumentacji sprawy.

WSA wskazał, że cytowany wyrok NSA wydany został w sprawie odmowy ustanowienia na rzecz poprzednika prawnego Skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. S. Jednak z uwagi na fakt, że jak wynika z przytoczonych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku NSA również w owej sprawie Skarżący powoływał się na te same dokumenty i wywodził z nich przysługiwanie prawa zarządu, zasadne było przywołanie oceny dokonanej przez sąd kasacyjny.

Podsumowując tę część rozważań Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko zgodnie z którym nie można domniemywać istnienia prawa zarządu, nie jest również możliwe uznanie, iż prawo zarządu do ściśle określonej nieruchomości powstało w sposób dorozumiany na podstawie regulacji ustawowych nie skonkretyzowanych indywidualnym aktem administracyjnym. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący wprost przyznawał, że nie dysponował indywidualnym aktem administracyjnym ustanawiającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz jego poprzednika prawnego, uznać należało, że nie miał on interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postępowania komunalizacyjnego. Co za tym idzie, stanowisko Ministra, zgodnie z którym w wobec brak legitymacji po stronie Skarżącego zastosować należało art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał za prawidłowe.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Warszawie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi uznając je za nieuzasadnione. W tym względzie wskazał m.in., że dołączona do pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. opinia prawna nie może być uznana za dowód, a jedynie za przedstawienie argumentów przemawiających w ocenie Skarżącego za istnieniem po jego stronie prawa zarządu. Kolejnymi dowodami dołączonymi przez Skarżącego do pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. były oświadczenia T. J. oraz T. I. Odnosząc się do powyższych oświadczeń, Sąd I instancji po raz kolejny wskazał, że prawa zarządu i użytkowania nie można domniemywać, od daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. prawo użytkowania powstawało w drodze decyzji, następnie w drodze decyzji powstawało również prawo zarządu. Oddanie nieruchomości w użytkowanie lub zarząd na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wymagało sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, umowy, albo w szczególnych przypadkach również wydania decyzji.

Powyższe dokumenty nie mogą być zastąpione oświadczeniami świadków. Pomimo przywołania przez T. I. faktu sporządzania protokołów przekazania co do każdej nieruchomości, Skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnego protokołu zdawczo-odbiorczego, który dotyczyłby spornej nieruchomości. Dodatkowo Sąd I instancji uznał, że treść powyższych oświadczeń stoi w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. T. J. wskazała, że w budynku przy ul. S. (dawniej Z.) w W. mieściło się Biuro [...], które przeniosło się tam z ul. Z. (dawniej H.), gdzie byli od 1984 r. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowań komunalizacyjnych, poprzednik prawny Skarżącego przedłożył wykaz nieruchomości i lokali zarządzanych przez niego w dniu 27 maja 1990 r. Z treści powyższego wykazu wynika, ze budynek położony przy ul. S. miał przeznaczenie użytkowe "P.". Zwrócić należy również uwagę, iż w odniesieniu do innych nieruchomości wskazywano jako przeznaczenie np. A. – biuro, A. – biur, R. – mieszkanie.

Kwestia przysługiwania prawa zarządu poprzednikowi prawnemu Skarżącego do nieruchomości objętych powyższym wykazem była przedmiotem ustaleń w postępowaniach administracyjnych. Sam poprzednik prawny Skarżącego nie wskazywał w 1990 r., by budynek przy ul. S. wykorzystywany był na potrzeby placówek dyplomatycznych. W związku z powyższym fakt, że organ nie odniósł się wprost do powołanych oświadczeń w uzasadnieniu postanowienia nie może, w ocenie Sądu I instancji, stanowić o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu.

Skarżący wskazywał również, że jego poprzednik prawny brał udział w postępowaniu komunalizacyjnym. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji zauważył, że rzeczywiście, z treści decyzji Komisji z dnia [...] października 1993 r. wynika, że wydana została ona po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W. oraz przez poprzednika prawnego Skarżącego. Jednak w odwołaniu poprzednik prawny Skarżącego wskazuje wprost, że nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. W tej sytuacji fakt, że Komisja postąpiła wadliwie rozpoznając merytorycznie odwołanie poprzednika prawnego Skarżącego zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez podmiot nie będący stroną nie może przesądzać o istnieniu po stronie owego podmiotu (a obecnie po stronie Skarżącego) interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. S.A. z siedzibą w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz dobór argumentacji w sposób zbyt jednostronny i pobieżny,
3. 2) art., 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez tolerowanie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której zamiast przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się para-postępowanie w trybie wstępnym bez zachowania podstawowych standardów prowadzenia postępowania dowodowego, w tym bez podejmowania niezbędnych czynności w tym zakresie nawet z urzędu;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na tolerowaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób wyjątkowo pobieżny i fragmentaryczny, przy zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego;
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że W. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i to, mimo że był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym i mimo, że jednak zarząd W. przysługiwał;
6. 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów, skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku;
7. 6) art. 170 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
8. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
9. 1) art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji pierwotnej, poprzez jego niezastosowanie i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji po zmianach, poprzez jej zastosowanie;
10. 2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji po zmianach, poprzez jego błędną wykładnię;
11. 3) art. 14 § 2 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. 23, poz.
12. 97) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. o tym samym tytule, poprzez ich niezastosowanie;
13. 4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
14. 5) naruszenie:
15. a) § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 29 stycznia 1970 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz instytucje korzystające z przywilejów dyplomatycznych,
16. b) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 25 października 1977 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych,
17. c) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1982 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych,
18. - poprzez ich niezastosowanie, w zw. z naruszeniem art. 25 ust. 1 Prawa lokalowego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię;
19. 6) art. 36 KC poprzez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zawarte w niej zarzuty dotyczyły w istocie dwóch kwestii tj. przymiotu strony W. S.A. z siedzibą w W. oraz dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a §1 K.p.a.

Zgodzić należało się z sądem I instancji, że dla przyjęcia przymiotu strony w niniejszej sprawie koniecznym było zbadanie tytułu prawnego do spornej nieruchomości w dacie 27 maja 1990r, a przez to wyjaśnienie czy skarżący kasacyjnie legitymował się do niej prawem zarządu, które sam wywodził z uprawnień swego poprzednika prawnego. Słusznie w kontrolowanym rozstrzygnięciu przyjęto, że istotne znaczenie w tej kwestii przypisać należało wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanemu w sprawie I OSK 411/13, w którym ustalono, że poprzednik prawny skarżącego, a przez to skarżąca spółka nie dysponowali takim prawem w odniesieniu do nieruchomości. Rację należało więc przyznać stanowisku wyrażonemu w tym wyroku, że w sytuacji gdy w kolejnym postępowaniu pojawia się dana kwestia(przysługiwanie prawa zarządu), to nie może ona być ponownie badana zgodnie z wyrażoną w art. 170 P.p.s.a. zasadą, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe.

Tym nie mniej w kontrolowanej sprawie sąd I instancji szczegółowej analizie poddał także wskazywane przez skarżącą spółkę przepisy, mające w jej mniemaniu dopuszczać powstanie z mocy prawa uprawnienia w postaci zarządu nad sporną nieruchomością.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez kontrolowany sąd stanowiska, iż wskazywane w kasacji przepisy prawa nie dopuszczają powstania prawa zarządu z mocy tych unormowań nie budzi wątpliwości co do jego poprawności.

I tak wbrew stanowisku autora kasacji powołanie się przez kontrolowany sąd na przepisy art. 87ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach nieruchomości było w pełni uprawnione także gdy zważy się na pierwotne brzmienie art. 87 tejże ustawy. Odnosząc się do drugiego z przytoczonych przepisów wywieść należało, że wynika z niego jedynie tyle, że następowało przekształcenie w prawo zarządu istniejącego już prawo użytkowania. W żadnym razie z treści tej normy nie można wywnioskować, że stanowi ona podstawę do powstania prawa zarządu w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie ustawy nie istniało prawo użytkowania. Skoro zaś przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia prawa użytkowania do spornego gruntu w dacie 1 sierpnia 1985r. to słusznie wywiedziono, że brak było podstaw do przyjęcia przekształcenia.

Z kolei z przepisu art. 87 ust.2 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 lipca 1988r. kontrolowany sąd słusznie wyinterpretował, że ustawodawca nie dopuszczał powstania prawa zarządu w sposób dorozumiany, czy z mocy prawa skoro w przepisie tym przyjęto, że konkretyzacja tego prawa dla dotychczasowych posiadaczy nieruchomości odbywała się w oparciu o nowo wydawane decyzje terenowych organów administracji państwowej. W ocenie Sądu II instancji kontrolowanego wyroku nie mógł podważyć zarzut naruszenia art. 6 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach skoro skarżący kasacyjnie sam przyznał za sądem I instancji, że zważywszy na datę wejścia w życie tego unormowania nie miało ono żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Za prawidłowy nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993r w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu(Dz.U.1993.23.97) oraz §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu(Dz.U. 1998.23.120). Nie budzi wątpliwości sądu II instancji, że został on wadliwie skonstruowany. Zarówno w jednym jak i drugim rozporządzeniu wskazywany przepis dzielił się na kilkanaście jednostek redakcyjnych. Prawidłowo sporządzony zarzut winien wskazywać konkretną jednostkę redakcyjną, która w ocenie autora kasacji została naruszona. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt, literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Do sądu II instancji nie należy precyzowanie zarzutów za stronę. Tak sformułowany zarzut nie mógł więc podważyć prawidłowości kontrolowanego wyroku, niemożliwym było zatem jego merytoryczne badanie.

Wbrew stanowisku kasacji przepisy § 2 ust.3 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 29 stycznia 1970r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz instytucje korzystające z przywilejów dyplomatycznych, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 25 października 1977 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1982 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych nie pozwalały na przyjęcie, że na ich podstawie doszło do powstania zarządu nad sporną nieruchomością. Wskazywane regulacje precyzowały jedynie podmiot, do którego należało wynajmowanie na terenie województwa stołecznego [...] budynków i lokali na rzecz określonych w aktach prawnych podmiotów.

Z tego tez względu zarzut sprowadzający się do kwestionowania ich niezastosowania nie mógł skutecznie podważyć wyroku sądu, w tym przyjęcia nieistnienia prawa zarządu.

Za wadliwie skonstruowany uznać należało zarzut błędnej wykładni art. 25 ust.1 prawa lokalowego z 1974r. Dążąc do podważenia interpretacji przepisu autor kasacji winien w pierwszej kolejności wyjaśnić na czym jej wadliwość polegała i jak zdaniem kwestionującego powinno się odczytać brzmienie wskazywanej normy. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętej przez sąd wykładni. Sąd I instancji opisał w sposób wyczerpujący sposób interpretacji, z kolei podjęta przez autora skargi kasacyjnej polemika nie spełnia koniecznych wymagań prawidłowej konstrukcji takiego zarzutu. Zdaniem sądu II instancji brzmienie wskazanego przepisu nie dopuszcza przyjęcia, że na jego podstawie zarząd nieruchomością powstaje z mocy prawa.

Wbrew stanowisku autora kasacji nie sposób wyinterpretować prawa zarządu z przepisu art. 36 k.c., obowiązującego do 1.10.1990r., który przewidywał tzw. szczególną, ograniczoną zdolność prawną osób prawnych, w tym Skarbu Państwa. Regulacja ta odnosiła się do czynności cywilnoprawnych Skarbu Państwa reprezentowanych przez jednostki organizacyjne.

W tym stanie rzeczy skoro skarżąca kasacyjnie spółka nie legitymowała się prawem zarządu słusznie odmówiono jej przymiotu strony, dla oceny tej nie mogło mieć żadnego znaczenia, że jej poprzednik prawny brał udział w kontrolowanym postępowaniu komunalizacyjnym.

Odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 61a §1 K.p.a. należało więc uznać za zasadną.

Naczelny Sąd Administracji podziela pogląd wyrażony w kontrolowanym uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie, czy w sprawie ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawcy ma być wydana decyzja o umorzeniu, czy postanowienie o odmowie wszczęcia powinno być dokonywane przy uwzględnieniu realiów konkretnej sprawy.

W warunkach niniejszego postępowania ze względu na przyjęty sposób jego zakończenia nie brak podstaw by przyjąć, że ziściły się przesłanki o których mowa w art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 7, 77§1, 80 K.p.a., skutkującego koniecznością zastosowania przez sąd przepisu art. 145§1pkt.1lit.c) P.p.s.a, a także art. 134§1 i 135 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art.141§ 4 P.p.s.a ze względu na lakoniczność i ogólnikowość wywodów nie mógł doprowadzić do zakwestionowania kontrolowanego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozstrzygnięcia.

Sąd II instancji nie może domyślać się jakie błędy miał na uwadze podmiot kwestionujący prawidłowość sporządzonego uzasadnienia.

Prawidłowo skonstruowany zarzut wskazuje nie tylko naruszony przepis, ale także wyjaśnia na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzuty kasacyjne.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na zasadzie art. 184 P.p.s.a.