Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wa 1072/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.D., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej.
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uznał D.D. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akt ten strona odebrała osobiście w dniu wydania, tj. [...] lutego 2014 r.
W dniu [...] marca 2014 r. D.D. złożył od ww. decyzji odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda stwierdził, że odwołanie to wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a."), odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zatem termin do dokonania tej czynności upłynął [...] lutego 2014 r.
W skardze D.D. podał, że odbierając decyzję w dniu [...] lutego 2014 r. został poinformowany przez pracownika urzędu pracy, że aby nabyć prawo do zasiłku powinien przedłożyć zaświadczenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odprowadzonych składkach za okres od 2008-11-[...] do 2013-10-[...], w którym prowadził działalność gospodarczą. Ze stosownym wnioskiem wystąpił już [...] lutego 2014 r., jednak od [...] lutego do [...] marca 2014 r. przebywał w [...] Wojskowym Szpitalu Uzdrowiskowo-Rehabilitacyjnym w [...]. W tym czasie dotarło zaświadczenie z ZUS i po powrocie ze Szpitala, [...] marca 2014 r., złożył odwołanie wraz z tym dokumentem. Ze względu na pobyt w szpitalu nie mógł złożyć odwołania w wymaganym terminie, gdyż na miejsce w tej placówce czekał 2 lata, a stan jego zdrowia był na tyle poważny, że nie mógł zrezygnować leczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarżący, pomimo podniesionych argumentów nie wnioskował o przywrócenie uchybionego terminu.
Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydano je z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Otóż, przyczyną uchybienia terminu był pobyt D.D. w okresie od [...] lutego do [...] marca w 2014 r. w [...] Wojskowym Szpitalu Uzdrowiskowo-Rehabilitacyjnym w [...], który w znacznej części pokrywał się z okresem do wniesienia odwołania. Ten rozpoczął się [...] lutego a upłynął [...] lutego 2014 r. Natomiast bezpośrednio po powrocie ze szpitala, [...] marca 2014 r., skarżący wniósł odwołanie. W okresie tym, aż do dnia doręczenia mu odpowiedzi Wojewody na skargę, skarżący nie wiedział o instytucji przywrócenia terminu. Wojewoda nie miał zaś obowiązku pouczenia go o tej instytucji prawnej. Sytuację tę Sąd pierwszej instancji ocenił jako "nietypową" i pomimo, że - badając powyższe daty - odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu i bez wniosku o jego przywrócenie, a więc Wojewoda prawidłowo wydał kontrolowane postanowienie, to jednak wobec oczywistych, a ujawnionych dopiero w skardze okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu, oparcie kontrolowanego postanowienia na normie art. 134 K.p.a. nie było prawidłowe.
W sposób istotny naruszyło prawo strony do obrony swoich interesów. Obowiązkiem organów jest takie działanie, aby obywatele nie ponosili szkody z nieznajomości prawa. Orzeczenia sądów administracyjnych powinny w miarę możliwości uwzględniać fundamentalne prawa strony do obrony swoich interesów i baczyć, aby prawa te były przestrzegane i mogły być rzeczywiście zrealizowane przez obywatela. Skarżący ponosi zaś skutki niezawinionej nieznajomości prawa, a podstawową i decydującą przyczyną uchybienia terminu był jego pobyt w [...] Wojskowym Szpitalu Uzdrowiskowo-Rehabilitacyjnym w [...]. Była to sytuacja od niego niezależna i obiektywna. Uchylenie zaskarżonego postanowienia ma w ocenie Sądu wojewódzkiego stworzyć mu możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia uchybionego terminu, a jako wniosek organ potraktować może twierdzenia zawarte w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 K.p.a.,
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 58 § 1 i 2 oraz art. 134 K.p.a.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok w uzasadnieniu nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazano bowiem, że Sąd orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Niepodano natomiast, jakie przepisy prawa materialnego naruszył Wojewoda i w jaki sposób. Sąd wojewódzki winien dokonać kontroli postanowienia na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z uzasadnienia wynika, że zastosowano inne kryteria oceny, takie jak słuszności i zgodności z zasadami współżycia społecznego wywiedzionymi przez Sąd pierwszej instancji z art. 9 K.p.a., w sytuacji, gdy nie miał podstaw do stosowania innych przepisów, niż zawarte w P.p.s.a. Organ nie miał natomiast podstawy do działania z urzędu w sprawie przywrócenia uchybionego terminu, a art. 134 K.p.a. zawiera kategoryczne stwierdzenie konieczności podjęcia jednego z przewidzianych w tym przepisie rozstrzygnięć, jeżeli będą wskazywać na to okoliczności faktyczne.
W niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku informowania skarżącego o treści art. 58 K.p.a., gdyż dane okoliczności podniesiono dopiero w skardze. Skarżący kasacyjnie zwrócił jednak przy tym uwagę, że nawet analiza podniesionych przez skarżącego okoliczności przez pryzmat art. 58 K.p.a. nakazywałaby przyjąć, że przyczyna uchybienia terminu była przez niego zawiniona i zależna od skarżącego. Pobyt w szpitalu nie był nagły, skoro strona oczekiwała na niego 2 lata. Możliwe było więc wniesienie odwołania np. za pośrednictwem poczty, nawet bez zaświadczenia z ZUS, lecz z informacją, że zostanie ono złożone w terminie późniejszym. Uchylenie postanowienia nastąpiło pomimo braku stwierdzenia naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa i to w warunkach stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie wydano prawidłowo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 oraz wyrok NSA z sygn. akt I OSK 345/05 (dostępne na str. cbosa).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone postanowienie, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne argumenty, a także naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie wskazań dla organu, co do dalszego postępowania. Kwestionowany zatem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdzające wniesienie odwołania przez D.D. z uchybieniem terminu.
Przepisy art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 K.p.a. zawierają regulacje, które wskazują na odformalizowanie postępowania administracyjnego, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie w intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, ale w zgodności z przepisami postępowania. Z art. 128 K.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi, co do treści odwołania. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie ma miejsca.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi też wątpliwości pogląd, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego odwołanie. Odwołanie jest kategorią podania (art. 63 § 1 K.p.a.) wszczynającym postępowanie odwoławcze, ale zgodnie z art. 128 K.p.a. winno zawierać wyrażenie niezadowolenia strony z wydanej decyzji. W sprawach, w których podanie nazwane "odwołaniem" nie zawiera wyrażenia niezadowolenia, jako minimalnej treści odwołania, to organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest wniesienie przez Dariusza Drozda pisma nazwanego "odwołaniem" z uchybieniem terminu przewidzianego w K.p.a. dla odwołania, ale Wojewoda Mazowiecki, do którego pismo to wpłynęło, winien był ustalić, czy istotnie podanie skarżącego jest odwołaniem od decyzji pierwszej instancji. W treści tego pisma, które wpłynęło do Urzędu Pracy [...] w dniu [...] marca 2014 r. znajduje się jedynie stwierdzenie "odwołuję się od decyzji Nr: [...] z dnia [...].02.2014". oraz informacja o dołączeniu dokumentów z zakładu ubezpieczeń społecznych o opłaconych składkach za okres prowadzonej działalność gospodarczą. Przedstawiona treść odwołania, które nie zawierało żadnego wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji, powinno zostać ocenione zarówno przez organ pierwszej instancji, a gdy do tego nie doszło to przez organ odwoławczy, co do rzeczywistej treści żądania strony zgodnie z art. 9 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że skarżący o potrzebne dokumenty wystąpił w dniu odebrania decyzji pierwszoinstancyjnej.
Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany jak najszerzej. Dlatego też, mając na względzie całokształt przedstawionych uwarunkowań, organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu winien poinformować o tym stronę, a ze względu na wyżej opisaną treść pisma nazwanego przez stronę "odwołaniem" wyjaśnić czy pismo to w istocie nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania, wobec dołączonych dowodów, które nie były znane organowi pierwszej instancji. Nie sama nazwa pisma odzwierciedla intencję strony, ale treść podania złożonego w konkretnych okolicznościach sprawy, a w przypadku, gdy treść podania jest niewystarczająca, albo budzi wątpliwości organu, to tylko strona może określić rzeczywistą treść swojego żądania.
W zakresie wyżej przedstawionym słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie art. 9 K.p.a., co obligowało do uwzględnia skargi D.D. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale argumenty przedstawione na poparcie stanowiska zostały błędnie wywiedzione w kontekście istniejącego stanu faktycznego sprawy. Zgodzić trzeba się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji narusza art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych błędach. Odnosić to należy również do ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (patrz: wyrok NSA z 19.03.2013 r. sygn. akt II GSK 2289/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niekonsekwencją Sądu pierwszej instancji jest również uchylenie zaskarżonego postanowienie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Wojewoda [...] prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są poglądy, wedle których przepisy art. 58 i art. 134 K.p.a. są przepisami prawa materialnego mimo, że zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym, gdyż stanowią podstawę prawną do wydawania stosowanych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych. (patrz: wyrok NSA z I OSK 1297, wyrok NSA z 18.01.2011 r. sygn. akt I OSK 397/10; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej podstawą działania Sądu pierwszej instancji były art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie doszło do naruszenia art. 134 P.p.s.a., gdyż nie zostały przekroczone granice przedmiotowego orzekania wyznaczonych tym przepisem w zakresie badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Przepis ten ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Granice kontroli zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej wyznacza art. 134 P.p.s.a., a te nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Mając na względzie powyższe uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, jako wynik naruszenia art. 9 K.p.a., ale z powodu niepodjęcia czynności zmierzających do dokładnego ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego, w celu ochrony jego praw procesowych.
Skoro skarga kasacyjna została oddalona, a konsekwencją wyroku Sądu pierwszej instancji jest ponowne prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, to z mocy art. 170 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a., oznacza to, że będzie związany wykładnią i oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wynik poczynionych ustaleń będzie miał wpływ na dalszy tok postępowania, ale to D.D. musi jednoznacznie wypowiedzieć się, co do treści złożonego podania nazwanego "odwołaniem".
Z uwagi, że podnoszone w skardze kasacyjne zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia niemających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.