Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 597/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 684/12 po rozpoznaniu skargi M. V., A. V. i J. M. (powinno być "J. V.") uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej umorzenia postępowania, a w pozostałej części oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wydział Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V. Rozstrzygnięcie to zostało sprostowane postanowieniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...].

Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r., sprecyzowanym podaniem z dnia 23 lutego 2005 r., A. V. wniósł o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1968 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r. sprecyzował swój wniosek, wskazując, że kwestionuje powyższą decyzję w zakresie nieustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia wniosku A. V. z dnia 22 grudnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził przy tym, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. została skierowana do osoby zmarłej, a zatem jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Adresatem tej decyzji byli między innymi M. V., który zmarł w dniu 26 lipca 2007 r. oraz E. V., która zmarła w dniu 21 października 2007 r. co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...]. Skoro M. V. i E. V. nie mogli być stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., to powołaną decyzję Ministra Infrastruktury należało uchylić.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki wskazał ponadto, że organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i w dalszych stadiach postępowania administracyjnego. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ocenia się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

W sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, w sprawach wywłaszczeniowych organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy). Od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. żadna ze stron nie złożyła odwołania.

W związku z tym, aby obecnie ustalić organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, należy ustalić organ, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w przedmiotowych sprawach. W obowiązującym stanie prawnym sprawy dotyczące wywłaszczenia zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Zatem organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. jest Wojewoda [...]. Skoro organem właściwym w sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Natomiast wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. zostanie odrębnym pismem przekazany według właściwości do Wojewody [...].

A. V., M. V. i J. M. (powinno być J. V.) zaskarżyli decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem art. 19, art. 65 i art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie. W skardze wskazali, że następcą funkcjonalnym prezydiów wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe już w 1997 roku zostały przekazane do kompetencji starostów. W praktyce nadal jednak przyjmowano, że w stosunku do prezydiów wojewódzkich rad narodowych, orzekających w sprawach wywłaszczeń prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, organem nadrzędnym jest właściwy rzeczowo minister. Dlatego niezrozumiałym jest, dlaczego minister po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego stwierdził nagle brak swej właściwości w tego typu sprawach. Uznanie rozstrzygnięcia ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez taki organ do 2011 r. byłyby nieważne jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając powołany na wstępie wyrok, stwierdził że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nieprawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się ona własnymi regułami, także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane było przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Komisja ta miała charakter organu odwoławczego, natomiast nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia, co wynika przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r., w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz. 95).

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że różne są kompetencje odwoławcze i nadzorcze organów. Odmienne są też zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa jest więc sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja zachodziła w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister.

Z powyższych względów, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym. Ustalenie organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem Sądu, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wykluczałaby rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji.

Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie, organem tym był minister i w związku z tym minister nadal - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Minister Infrastruktury – stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. – był organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego przed tym organem.

Prawidłowo natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zdaniem WSA w Warszawie, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., gdyż skierowana została do osób nieżyjących, czyli M. V., który zmarł w dniu 26 lipca 2007 r. oraz do E. V., zmarłej w dniu 21 października 2007 r. Osoba zmarła nie ma zdolności prawnej, ani nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane żadne akty administracyjne.

W ocenie Sądu, organ II instancji powinien był stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji skierowanej do osób nieżyjących, a nie uchylić tę decyzję. Jednakże WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji także w tym zakresie. Miał bowiem na uwadze fakt, że wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji odnosi praktycznie taki sam skutek jak wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Każdy z tych przypadków prowadzi do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego i oznacza konieczności ponownego rozpoznania sprawy z udziałem następców prawnych zmarłej strony.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 684/12, zarzucając:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
2. • art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący organ - Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...];
3. • art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się jedynie na praktykę orzeczniczą, nie wskazując podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...],
4. • art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania;
5. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy organ II instancji w razie skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej oraz stwierdzenia swojej niewłaściwości, powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie;
6. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części umarzającej postępowanie;
7. • art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a których organ nie może wykonać;
8. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
9. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że ustalenia Sądu są błędne, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, (publ. ONSA 2000/4/139), wskazał, że art. 17 k.p.a. nie odnosi się w ogóle do kwestii, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie k.p.a. Ponadto nie można obecnie stosować przepisów określających właściwość organu wyższego stopnia obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji. Aktualnej właściwości organu nie można zatem opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r. oraz obowiązujące przepisy, nie można ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej według szczebla organu. Organ szczebla wojewódzkiego przed zmianami oraz wojewoda to dwa różne organy.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działa w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tzn. może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisami szczególnymi w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie są art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Zatem kompetencje Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, tym samym organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji jest wojewoda, a nie właściwy minister. W orzecznictwie ugruntowane jest przy tym stanowisko, że jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej skutkująca zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, należy najpierw ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 k.p.a. Zatem powoływanie się tylko na odmienną praktykę orzeczniczą nie może uzasadniać właściwości Ministra, konieczne jest do tego powołanie konkretnej podstawy prawnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 138 k.p.a., skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Tak więc, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję bądź uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa.

Nadto z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, zobowiązany jest określić swoje stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wydania decyzji uchylającej jedynie decyzję organu I instancji. Oznacza to, że Sąd zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy do takiego uchybienia nie doszło. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego naruszenia przepisów art. 17, art. 20, art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzestając wyłącznie na ogólnikowym uznaniu braku właściwości Wojewody [...] w sprawie, jak również nie wyjaśnił, dlaczego pozostawił w obrocie prawnym decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jedynie w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Tym samym Sąd poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których organ nie może wykonać, naruszył przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Od takich decyzji, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy, stronom przysługiwało odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia. Ustawodawca nadał Komisji Odwoławczej wyłącznie kompetencje organu odwoławczego (art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy).

Komisja nie posiadała natomiast uprawnień do orzekania w sprawach nieważności decyzji. W ówczesnym stanie prawnym, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej) organem wyższego stopnia w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Ustalenia te nie mogą jednak przesądzać o właściwości organu uprawnionego obecnie do prowadzenia postępowania nadzorczego w analizowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela bowiem poglądu Sądu I instancji (prezentowanego również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych), że skoro zgodnie z przepisami art. 138 § 1 k.p.a. i art. 13 pkt 2 k.p.a., obowiązującymi w czasie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r., organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był właściwy minister i skoro organ taki nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej oraz posiada kompetencje do merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym, to - mimo zniesienia organów prezydiów wojewódzkich rad narodowych - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez organ stopnia wojewódzkiego (prezydium właściwej rady narodowej stopnia wojewódzkiego) – organem właściwym jest minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., w aktualnym brzmieniu, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określa art. 17 k.p.a. Przepisy te nie wyznaczają jednak wyłącznych reguł w zakresie ustalania właściwości. Mają one charakter subsydiarny. Muszą być zatem interpretowane w powiązaniu z m.in. z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz z art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie działania takiego organu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., decydujący jest nowy, aktualny stan prawny. Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1484/03, niepublik.).

Podobną regułę przyjęto w szeregu innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zwracano tam uwagę na to, że właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (por. postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 92/08 LEX nr 574917 oraz z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11 LEX 966262). Akcentowano ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 44/09, LEX nr 552351, z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, LEX nr 515624 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11, LEX nr 957428.).

W wielu orzeczeniach podkreślano również, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli więc obecnie sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie ma żadnego znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym orzekał organ o statusie organu szczebla wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OW 32/11, LEX nr 966262). W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano także, że jeżeli decyzja została wydana na podstawie nieobowiązującej już normy prawnej, to (nawet w sytuacji braku określenia, na jaki organ przeszły dane kompetencje) należy najpierw ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a.- czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 145/07, LEX nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).

Przedstawione poglądy zostały zaakceptowane w piśmiennictwie prawniczym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 639-640; P. Wojda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 113, K. Glibowski, tamże, s. 927 i nast.; M. Jaśkowska [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2009 r. s. 830- 840; W. Chróścielewski: Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), PiP 2002, nr 2, s. 36-38 oraz glosa Z. Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 1035/91, OSP 1993, z. 3, poz. 52 i glosa A. Skoczylasa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, OSP 2000, z. 12, poz. 181). W piśmiennictwie odmienny pogląd w tym zakresie wyraził chyba tylko R. Sawuła w glosie do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 5, s. 58.

Z powyższych względów przyjąć należy, że właściwość rzeczową zawsze powinno się ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Bez znaczenia jest fakt, jaki organ administracji był właściwy w chwili wydania orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym. Aktualnej właściwości organu nie można określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 i art. 157 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej, to stosownie do art. 20 k.p.a. należy ustalić, jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w analizowanej sprawie.

Ustawa z dnia 12 marca 1956 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 1968 r., została uchylona ustawą dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), która z kolei z dniem 1 stycznia 1998 r. została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej ostatniej ustawie sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4). Staroście ustawodawca przyznał także kompetencje do ustalania odszkodowania, co może nastąpić w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 129 ust. 1 i ust. 5). Zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

W obecnym stanie prawnym nie może zatem ulegać wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji starosty w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu jest wojewoda.

Dodać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisy szczególne, to jest przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obalają domniemania właściwości wojewody w omawianej kategorii spraw. Nie ma zatem znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił w drodze decyzji organ o statusie organu wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. Istotne jest bowiem jedynie to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ pierwszej czy drugiej instancji.

Jeżeli weryfikowaną decyzję wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności powinien być wojewoda. Tylko jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem kompetentnym do orzekania o jej nieważności jest właściwy minister.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy, że organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku A. V. oraz orzekania w przedmiocie nieważności zakwestionowanej przez niego decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. jest właściwy wojewoda. Takich kompetencji nadzorczych w tej sprawie nie posiadał natomiast ani Minister Infrastruktury ani później Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące odmienne w tej materii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie błędnie ponadto przyjął, że sposób wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego nie ma generalnie wpływu na wynik sprawy, gdyż istotne są jedynie "praktyczne skutki" prowadzące do możliwości ponownego rozpatrzenie sprawy a nie to, czy doszło do tego na skutek stwierdzenia nieważności czy uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia. Oczywistym bowiem jest, że stwierdzenie nieważności jest odrębną instytucją prawną mającą zastosowanie w innych stanach prawnych i faktycznych niż te, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji na innej podstawie prawnej i w innym trybie. Kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1 k.p.a.- z wyjątkiem sytuacji, o której będzie mowa poniżej - muszą zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji a nie do jej uchylenia. Dowolność działań w tym zakresie, wbrew sugestiom Sądu I instancji, jest zatem wykluczona.

Niezasadne, a przy tym wewnętrznie sprzeczne, jest również stanowisko WSA w Warszawie, co do działań, jakie organ powinien podjąć, gdy rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., ujawni, że poprzednia decyzja została skierowana do nieżyjącej osoby. Sąd I instancji na wstępie podkreślił bowiem, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury, gdyż jej adresatami byli zmarli wcześniej M. V. i E. V. W dalszych wywodach Sąd kategorycznie jednak wskazał, że taki sposób wyeliminowania aktu był błędny, gdyż "organ II instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji skierowanej do osoby nieżyjącej, a nie uchylić tę decyzję". Skierowanie decyzji do osoby zmarłej rzeczywiście oznacza, że takie rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, czego z niezrozumiałych powodów nie dostrzegł Sąd I instancji, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego i organu nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81 ONSA 1982, nr 1, poz. 5, wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).

Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może ją jedynie uchylić lub zmienić. W postępowaniu odwoławczym wykluczona jest natomiast możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Omówione zasady dotyczą także postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku tego odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Powyższe uchybienia Sądu I instancji trafnie wypunktowano w złożonej skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zasadnie też zwrócił uwagę na to, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jedynie w części dotyczącej umorzenia postępowania, natomiast w pozostałej części skargę oddalił. Nie uzewnętrznił przy tym w pisemnych motywach wyroku przyczyn takiego orzeczenia. W szczególności Sąd nie wyjaśnił dlaczego - wobec ściśle określonych kompetencji organu odwoławczego i organu rozpoznającego wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. a także z uwagi na zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć wskazanych organów - dopuszczalne jest, jego zdaniem, nadawanie poszczególnym częściom tej samej decyzji samodzielnego bytu prawnego.

W konsekwencji Sąd nie wyjaśnił też dlaczego poprzestał na uchyleniu decyzji organu naczelnego w części oraz dlaczego uznał, że możliwe jest pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji w pozostałej części, ograniczającej się jedynie do uchylenia poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej w tym zakresie dowodzi, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, czym niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Tak sporządzone pisemne motywy wyroku nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie i nie dają rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wyklucza to praktycznie możliwości kontroli odwoławczej zaskarżonego orzeczenia. Dlatego też należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając przedstawione wyżej oceny oraz sporządzając pisemne motywy wyroku zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.