Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 598/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 719/08 oddalił skargę G. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2007 r., [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.): 1) udzielił Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie zabudowanej nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obr,0030) jako działka [...] o pow. 0,0636 ha, 2) zobowiązał G. P., dotychczasowego właściciela nieruchomości, do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, 3) zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do wskazania władającym przedmiotową nieruchomością lokalu zamiennego, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie.

W pkt 4 i 5 decyzji stwierdzono, iż uprawnia ona do dysponowania opisaną wyżej nieruchomością na cele budowlane oraz do faktycznego jej objęcia w posiadanie przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach. Natomiast w pkt 6 organ nadano przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] objęta jest ostateczną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta K., w ciągu drogi krajowej [...]. Działka ta stanowi własność G. P. i obciążona jest nieodpłatną, dożywotnią służebnością osobistą na rzecz S. P., polegającą na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeby z pomieszczeń w budynkach gospodarczych. Postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 4 maja 2006 r. Decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydano na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] z uwagi na to, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest jeszcze prawomocna, a przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim jest inwestycja polegająca na rozbudowie ul. Ściegiennego w Kielcach.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania G. i S. P., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., [...]:

uchylił decyzję z dnia [...] września 2007 r. w zakresie jej pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Prezydentowi Miasta Kielce na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości;

uchylił decyzję z dnia [...] września 2007 r. w pkt 2, 3, 4 i 5, i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji;

w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nadal nie zostało zakończone, gdyż ostateczna decyzja w tym zakresie została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 157/07. Ponadto w sprawie zostały spełnione pozostałe ustawowe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) umożliwiające wydanie przez organ I instancji decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie przedmiotowej działki. Bezspornym bowiem jest, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na pasy drogowe drogi krajowej, zgodnie z powołaną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r. ustalającą lokalizację inwestycji.

Ponadto budowa ulicy [...] w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. a w budżecie Miasta Kielce zostały przewidziane na 2008 r i 2009 r środki na realizację inwestycji. Stąd konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r. Brak prawa dysponowania m.in. przedmiotową nieruchomością uniemożliwia podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji oraz jej realizację. Pilna potrzeba rozpoczęcia realizacji inwestycji w 2008 r. zachodzi również z tego względu na to, że budowa ul. [...] zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Względy społeczne i gospodarcze, w tym efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi, potwierdzają, iż zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r W celu zaś umożliwienia inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji i realizacji wykonania planowanych wydatków budżetowych w latach następnych konieczne jest uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ orzekający nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Z powyższych względów, zdaniem Ministra Infrastruktury, zarzuty odwołujących dotyczące naruszenia przepisu art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uznać należy za chybione. Ponadto zauważyć należy, że wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z tym związane nie są rozstrzygane w niniejszym postępowaniu, ale w odrębnym postępowaniu wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisu art. 15 i 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na fakt, że uprawnienia, obowiązki i zadania w stosunku do innych dróg niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 19 ust. 5 i art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Rada Miejska w Kielcach uchwałą z dnia 22 lutego 2001 r. utworzyła Miejski Zarząd Dróg, powierzając tej jednostce budżetowej pełnienie funkcji zarządcy dróg w granicach administracyjnych miasta Kielce. Na mocy aktu notarialnego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Kielce, działający jako zarządca dróg publicznych, udzielił Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach pełnomocnictwa do składania jednoosobowo oświadczeń woli i dokonywania czynności prawnych związanych m.in. z nabywaniem nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa na cele inwestycyjne związane z działalnością określoną w statucie Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach przed wszystkimi władzami, notariuszami, urzędami, sądami, przedsiębiorstwami, bankami i innymi organizacjami oraz osobami fizycznymi.

Z powyższego wnika, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach był uprawniony do złożenia wniosku udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, ale samo zezwolenie mogło być wydane nie na jego rzecz, lecz Prezydenta Miasta Kielce.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Nie są to kwestie pozostawione do rozstrzygnięcia organu administracji w formie decyzji, lecz skutki wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wynikające z przepisu prawa. Informacja o uprawnieniach i zobowiązaniach wynikających z decyzji, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. winna być zatem zawarta w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji.

Również kwestia zobowiązania właściwego zarządcy drogi do wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie jest uregulowana w przepisie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zapewnienie lokalu zamiennego jest natomiast warunkiem umożliwiającym niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 3 marca 2008 r. wnieśli G. P. i S. P. Skargi te, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili jej rażące naruszenie przepisów prawa, czyli przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), przepisów Konstytucji dotyczących ochrony własności oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stwierdzili także, że powyższe rozstrzygniecie jest dla nich krzywdzące, a odgórnie ustalone odszkodowanie nie rekompensuje szkody powstałej z tytułu wywłaszczenia. Wywłaszczona część nieruchomości stanowi część siedliska, wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego. Pozbawienie skarżących usytuowanego tam budynku mieszkalnego uniemożliwia prowadzenie tego gospodarstwa. Zmniejszenie zaś obszaru, bez przyznania nieruchomości zamiennej spowoduje nieopłacalność prowadzenia gospodarstwa.

Skarżący zakwestionowali nadto wycenę wywłaszczonej nieruchomości, podkreślając, że nie tylko zostali pozbawiani swojej własności, to jeszcze otrzymują za niskie rekompensaty z tego tytułu. W ocenie skarżących nie zachodzą okoliczności uzasadniające nadanie wydanym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadanie tego typu rygoru spowoduje wielką szkodę oraz narazi ich na utratę zdrowia i pozbawi miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 719/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargi G. P. i S. P. oddalił.

Sąd w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiły przepisy art. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Stosownie do tego ostatniego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r., a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Prawidłowo więc organy obydwu instancji zastosowały przepis art. 17 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w dotychczasowym brzmieniu.

Celem omawianej ustawy było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w szczególności postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane. Regulacje te, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają też zastosowanie do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast.

Zdaniem Sądu I instancji, z przepisu art.17 ustawy wprost wynika, że zaistnienie wskazanych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oraz do nadania takiemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla rozstrzygnięcia czy takie warunki zostały spełnione niezbędne jest między innymi ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega kontroli w trybie przewidzianym dla tego postępowania.

Zatem, skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, co wynika z zawiadomienia Wojewody z dnia 4 maja 2006 r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, to zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu sądowym i nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Z analizy akt sprawy, zdaniem Sądu I instancji, wynika ponadto, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wnioskodawca w wystąpieniu z dnia 16 lutego 2006 r. wyjaśnił, iż budowa ul. [...] w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. i że w budżecie Miasta Kielce zostały przewidziane środki na jej realizację na 2008 r. w wysokości [...] zł oraz na 2009 r. w wysokości [...] zł., z czego wynika, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r. Brak prawa do dysponowania między innymi przedmiotową nieruchomością uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Pilna potrzeba rozpoczęcia inwestycji była uzasadniona także faktem, że budowa ul. [...] zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, zaś warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r. Konieczne jest rozpoczęcie prac budowlanych z początkiem II kwartału 2008 r., a tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę w IV kwartale 2007 r. Wnioskodawca zwrócił także uwagę na interes społeczny w jak najszybszym rozpoczęciu inwestycji oraz wskazał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na pilną potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych.

W oparciu o powyższe wyjaśnienia organ I instancji zbadał przesłanki ustawowe uzasadniające zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Taką analizę co do zasady podzielił organ odwoławczy. Również, zdaniem Sądu, ocena ta nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach organów obu instancji. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało bowiem wszczęte, a w świetle uzasadnienia wniosku zarządcy drogi nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, że w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust.

1. 1. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów nie znajdują potwierdzenia.

Podstawę w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy znajduje również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem -jak wyjaśnił organ- jest to konieczne ze względu na potrzebę uzyskania prawa dysponowania nieruchomością, od którego z kolei uzależnione jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W dalszej części swych rozważań Sąd i instancji podkreślił, że art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa, jakie rozstrzygnięcia mają być podejmowane na tej podstawie. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby następstwem zaskarżonych obecnie decyzji mogą być skarżącemu zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. Dlatego bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i ust. 2). Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o pozbawieniu właściciela prawa własności nieruchomości. Decyzji takiej nie można zatem zarzucić naruszenia konstytucyjnej normy sformułowanej w art. 21 ustawy zasadniczej, ponieważ zezwolenie na wejście na nieruchomość nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu.

Od powyższego wyroku G. P. złożył skargę kasacyjną, sporządzoną przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

1. a. naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia;
2. b. naruszeniu art. 145 § pkt 1a P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury, mimo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego przeznaczonej na pasy drogowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w jego ocenie, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie odnosi się do wszystkich aspektów stanu faktycznego, nie analizuje wszystkich zarzutów skarżących dotyczących wadliwości decyzji Ministra Infrastruktury i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia. Tymczasem argumenty skarżącego podniesione w odwołaniu dotyczyły w istocie kwestionowania istnienia "uzasadnionego przypadku" i miały zasadnicze znaczenie w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonym wyroku przyjęto błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, co powinno stanowić podstawę stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez Ministra Infrastruktury.

Zdaniem kasatora zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i organy administracji dokonały błędnej wykładni art.17 powołanej ustawy oraz nieprawidłowej oceny istnienia w niniejszej sprawie przesłanki "uzasadniony przypadek" warunkującej udzielenie, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie "uzasadniony przypadek" nie jest zdefiniowane w ustawie, co nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia, ponieważ wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanym (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OSA 5/01 opubl. w ONSA 2002/2/50). Potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ustawy musi być zatem indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości.

Skarżący G. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,22 ha.Na nieruchomości znajduje się jednorodzinny dom, stodoła, obora, piwnice i wiaty. Dom jest funkcjonalnie związany z pozostałymi budynkami znajdującymi się na terenie gospodarstwa rolnego. Ponadto w gospodarstwie rolnym jest sprzęt rolniczy oraz inwentarz żywy - byki, jałówki i cielaki w łącznej liczbie 10 sztuk. Skarżący utrzymuje się jedynie z prowadzenia gospodarstwa rolnego, jest więc rolnikiem, a w pracy pomaga mu ojciec - S. P. Obaj nie mają innych źródeł utrzymania. Rzeczą więc organów administracji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, było rozważenie konkurencyjnych interesów a mianowicie potrzeby budowania właśnie w tym miejscu drogi oraz utrzymania miejsca pracy dla dwóch rolników z poszanowaniem praw uczestników postępowania.

W ocenie kasatora Sąd nie dostrzegł, że organy administracji nie dokonały analizy indywidualnej sytuacji życiowej skarżących i nie uwzględniły, że zajęcie nieruchomości znacznie utrudni lub nawet pozbawi ich źródła utrzymania, jakim jest gospodarstwo rolne. Trudno bowiem prowadzić gospodarstwo skoro jego własciciel zostanie się pozbawionym domu związanego funkcjonalnie z resztą gospodarstwa i części gruntu.

Powyższe uchybienia pozwalają na uznanie, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy - "uzasadniony przypadek udzielenia, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego z przeznaczeniem na pasy drogowe " -nie została spełniona, a więc zaskarżony wyrok zapadł z obrazą wymienionych wyżej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art.183 § 2 P.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych zarzutami strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a. Wytykając uchybienia procesowe, strona zarzuciła, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego. Zarzut ten jest niezasadny.

Art.141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy pisemnych motywów wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie składa się z dwóch części. Pierwsza z nich to tzw. "część historyczna", w której Sąd przedstawia relacje z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do czasu rozprawy przed sądem administracyjnym (ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, ocena i wnioski tych organów zawarte w ich rozstrzygnięciach, a także stanowisko strony skarżącej i jej argumentację). W drugiej natomiast części Sąd I instancji wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy sądowej i ma charakter sprawozdawczy. Stąd samo naruszenie omawianej normy rzadko stanowić może skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut złamania art.141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w których wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwiona podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć te, w których uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy pisemne motywy nie odzwierciedlają sposobu rozumowania sądu, a zatem nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia i zawierają elementy przewidziane w omawianym art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzje poddał ją dostatecznej analizie, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej doń sprawy oraz ocenił wszystkie istotne aspekty sprawy. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił miedzy innymi, że przedmiotem jego badania mogła być jedynie decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest trafne i znajduje pełne potwierdzenie w art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Rozstrzyganie w granicach danej sprawy wyklucza jednak możliwość rozpoznania innych spraw administracyjnych, nawet jeżeli dotyczą one tej samej nieruchomości. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nieskuteczne w niniejszej sprawie są zarzuty skarżącego dotyczące pozbawienia go prawa własności, a także wyceny nieruchomości oraz wysokości ustalonego odszkodowania. Kwestie te podlegają bowiem rozpoznaniu w zupełnie innym trybie, między innymi w postępowaniu wywłaszczeniowym a nie postępowaniu prowadzonym na podstawie art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.- dalej w skrócie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r). Wywłaszczenie stanowi inną sprawę administracyjną, rozstrzyganą na innej podstawie materialnoprawnej i w odrębnym postępowaniu.

Dodać również należy, że z treści skargi złożonej do WSA w Warszawie zdaje się wynikać, że skarżący w istocie kwestionuje przede wszystkim objęcie jego nieruchomości, stanowiącej część prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, lokalizacją inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. Potwierdza to autor skargi kasacyjnej, zarzucając, że "organy nie rozważyły potrzeby budowania w tym miejscu drogi". Sąd I instancji do kwestii tej rzeczywiście nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże taki brak motywów nie miał istotnego wpływy na wynik sprawy. Takiego potencjalnego związku nie wykazał też autor skargi kasacyjnej. Rolą kasatora jest zaś nie tylko postawienie zarzutu, ale i wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto strona wnosząca skargę zdaje się nie zauważać, że również lokalizacja drogi publicznej została przesądzona w odrębnym postępowaniu lokalizacyjnym. Kwestie związane z przebiegiem drogi nie mogły być zatem badane w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie omawianej nieruchomości.

Zamierzonego skutku nie mogły ponadto odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art.17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zinterpretował tę normę oraz - w przyjętym w sprawie stanie faktycznym, niezakwestionowanym skutecznie przez wnoszącego skargę kasacyjną, właściwie przepis ten zastosował.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że interpretacja przepisów cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w tym jej art.17, nie może pomijać charakteru oraz funkcji tego aktu prawnego. Intencją wprowadzenia omawianej regulacji było zaś stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym przyśpieszenie modernizacji i rozbudowy dróg. Osiągnięciu tego celu miało sprzyjać uproszczenie procedur przygotowania i wykonywania inwestycji drogowych.

Ustawa w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie przewidywała różne etapy realizacji takich przedsięwzięć. Wyodrębniała postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej, nabywania nieruchomości, zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie oraz budowy drogi. Postępowania w tym zakresie miały charakter odrębny, a więc właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której miała być realizowana określona inwestycja drogowa, mógł dochodzić ochrony swoich praw tylko w konkretnym postępowaniu. Jeżeli zatem została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, strona mogła w stosunku do takiego właśnie rozstrzygnięcia podejmować prawem przewidziane działania, a nie dodatkowo zwalczać przebieg drogi przez jej nieruchomość, między innymi w postępowaniu dotyczącym wyłącznie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Przesłanki zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uregulowane zostały w art.17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Przepis ten w zw. z art.1 ust.2 stanowił, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek zarządcy drogi, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Kwestie nadawania takim zezwoleniom rygoru natychmiastowej wykonalności reguluje ust.2 art.17 ustawy, ale naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie zarzucono.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo zinterpretował art.17 ust.1 ustawy, przyjmując, że decyzje podejmowane na omawianej podstawie nie mają charakteru rozstrzygnięć uznaniowych. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli zachodzi uzasadniony przypadek, organ zobowiązany jest bowiem wydać przedmiotowe zezwolenie, natomiast nie jest uprawniony do jednoczesnego badania legalności uruchomienia procedury wywłaszczeniowej i oceniania innych zagadnień rozstrzyganych wyłącznie w odrębnych postępowaniach. Takiego stanowiska skarżący nie podważył i nie wykazał, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu jest wadliwa oraz jak ta norma prawna, jego zdaniem, powinna być interpretowana. Jego argumentacja ogranicza się jedynie do próby wykazania, ze w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art.17 ust.1 ustawy.

Zauważyć zatem należy, że rozważania czy taki przypadek w konkretnej sprawie miał miejsce, nie łączą się z wykładnią prawa, ale z konkretnymi ustaleniami i stosowaniem prawa w konkretnych okolicznościach sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek dla wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, na podstawie art.17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Z analizy wniosku zarządcy drogi wynika bowiem, że rozbudowa ul. [...] obejmuje także powyższy teren. Inwestycja ta ma charakter priorytetowy, a za jej realizacją przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej. Znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy także argument odnoszący się do względów gospodarczych, w tym konieczności efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowym. Budowa ul. [...] w K. została ujęta w Wieloletnich Programach Inwestycyjnych z terminem realizacji do końca 2009 r. Ma być współfinansowana przez Miasto Kielce, w budżecie którego zostały przewidziane środki na jej realizację w 2008 r. w wysokości [...] zł oraz w 2009 r. w wysokości [...] zł., Wynika z tego, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę do końca 2007 r. Pilna potrzeba rozpoczęcia realizacji inwestycji była uzasadniona także faktem, że budowa ul. [...] zostanie zgłoszona do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, zaś warunkiem wykorzystania środków z tego funduszu jest zakończenie i rozliczenie inwestycji do 2011 r.

Z powyższych względów zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. jest nieusprawiedliwiony. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można też skutecznie zarzucić złamania art. 145 par.1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, to nie zachodziły przesłanki do jej uchylenia na podstawie powołanego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.