Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1193/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi S.P., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę (pkt 1 wyroku); przyznał adwokat E.O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt 2 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] – wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Kierownika działu Świadczeń Filii nr 3 Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie w części kosztów zakupu leków i leczenia w styczniu 2013 r. w kwocie 400,00 zł – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400,00 zł wskazał, że jest on osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 1 października 2011 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ustalonym na stałe, cierpiącą na liczne schorzenia. Dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, wynosząc 542,00 zł. Organ I instancji ustalił ponadto wysokość ponoszonych przez skarżącego wydatków oraz jego zobowiązań z tytułu opłat czynszowych i rachunków za energię elektryczną, a także dokonał analizy przedstawionych przez skarżącego recept z miesiąca grudnia 2012 r., wycenionych przez skarżącego na kwotę 651,28 zł, rozważając przy tym koszt ich realizacji przy zastosowaniu tańszych leków zawierających te same substancje czynne i ustalając go na kwotę 483,22 zł.
W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący zakwestionował wysokość udzielonego mu wsparcia, podtrzymując żądanie przyznania mu tytułem zasiłku celowego na zakup leków kwoty 651,28 zł. Zdaniem skarżącego, obniżenie przyznawanego mu zasiłku, podczas gdy w miesiącu listopadzie 2012 r. przyznano mu 477,00 zł, jest przejawem arogancji i narusza art. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód, na który składa się zasiłek stały w kwocie 400,89 zł oraz zasiłek mieszkaniowy w kwocie 141,11 zł nie przekroczył kryterium dochodowego w wysokości 542,00 zł, wynosząc w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku równowartość tego kryterium. Kolegium potwierdziło, że skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłat czynszowych w kwocie 239,20 zł, zaś jego zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej na dzień 30 czerwca 2013 r. wynosiło 2.773,00 zł. Organ II instancji nie miał także wątpliwości, że stan zdrowia skarżącego uzasadnia stałe przyjmowanie leków, a koszty ich zakupu przekraczają jego możliwości finansowe.
Jako uzasadnione Kolegium uznało również wyjaśnienia organu I instancji o ograniczonych możliwościach finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie. Z wyjaśnień tych wynika bowiem, że Ośrodek w 2013 r. na udzielenie pomocy na leki i leczenie dysponował kwotą 32.010,00 zł, przy czym do lipca 2013 r. ze środków tych rozdysponowano już 18.716,00 zł, przyznając łącznie 167 świadczeń, których średnia wysokość wyniosła 112,07 zł. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że S. P. nie jest pozbawiony pomocy, bowiem na mocy decyzji organu I instancji z dnia 24 czerwca 2012 r. oraz z dnia 28 września 2012 r. otrzymywał zasiłki celowe na pokrycie w części kosztów zakupu leków w kwotach po 477,00 zł. Skarżącemu przyznawane są również świadczenia pieniężne na dożywianie, które w miesiącach lipcu i sierpniu oraz październiku i listopadzie 2012 r. wyniosły po 120,00 zł, zaś w miesiącach od stycznia do marca 2013 r. – po 250,00 zł miesięcznie.
Kolegium uznało zatem, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a w jej uzasadnieniu dostatecznie przedstawiono motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępowanie tych działań
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz przyznania mu zasiłku celowego w wysokości 651,28 zł na zakup leków za okres trzech miesięcy I kwartału 2013 r.
Skarżący ponownie podniósł, iż nieprzyznanie mu zasiłku celowego na zakup leków we wnioskowanej wysokości nie tylko uniemożliwia mu właściwe leczenie zgodnie z zaleceniami lekarskimi, ale również naraża go na ciężkie kalectwo lub utratę życia. Wskazał również, że w 2012 r. Kolegium na ten sam cel przyznało mu zasiłek celowy w kwocie 477,00 zł. Nadto podniósł, że jego potrzeby w I kwartale 2013 r. znacznie przewyższają kwotę 2.000,00 zł. Podniósł, że już samo zapewnienie pięciu posiłków dziennie dla osoby samotnej i nieporadnej, na diecie niezbędnej dla prawidłowego leczenia farmakologicznego, jest bardzo kosztowne. Kwota dochodzona jest ponad trzykrotnie niższa od zgłoszonych potrzeb, a tym samym pełni jedynie funkcję wspierającą.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie jest ona zasadna.
Sąd ten wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.), dalej u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).
Sąd przytaczając treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. podał, że przyznanie świadczenia na podstawie tego unormowania, jak wynika z jego treści, pozostaje w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Uznaniu administracyjnemu organu rozpoznającego sprawę podlega także wysokość przyznanego zasiłku. Wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jednak również nie nakazuje mu spełnienia każdego wniosku i w żądanym zakresie. Sąd I instancji podkreślił, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W ramach tego postępowania ustalono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 542,00 zł i tym samym nie przekroczył określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowego, które dla osób samotnie gospodarujących wynosi obecnie równowartość tego dochodu. Organy dokonały szczegółowej analizy wydatków skarżącego, jak też stanu zadłużenia jego mieszkania, które na dzień 30 czerwca 2013 r. wynosiło 2.773,00 zł.
Sąd I instancji podkreślił, że przyznając skarżącemu pomoc w kwocie 400,00 zł, tj. w wysokości niższej niż żądana, organy szczegółowo przedstawiły możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, w tym wysokość środków przeznaczonych w 2013 r. na wsparcie związane z dofinansowaniem zakupu leków i kosztów leczenia, a tym samym potwierdziły swe przekonanie, iż możliwości te są ograniczone i uniemożliwiają udzielenie skarżącemu wsparcia w wysokości odpowiadającej jego pełnym oczekiwaniom. Ponadto dla ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu w miesiącu styczniu 2013 r. zasiłku celowego nie bez znaczenia pozostawała okoliczność, iż skarżący otrzymuje również inne formy wsparcia, w tym niemal regularnie są mu przyznawane świadczenia pieniężne na dożywianie.
W ocenie Sądu I instancji decyzje organów obu instancji nie przekraczają granic uznania administracyjnego, w ramach którego organ pomocy społecznej, nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek przyznania zasiłku celowego, może, ale nie musi go przyznać. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ ma bowiem obowiązek kierować się przede wszystkim ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do ustalania hierarchii zgłaszanych potrzeb.
W skardze kasacyjnej, S. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a, a mianowicie art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tzn. przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że udzielona mu pomoc nie jest odpowiednia do jego sytuacji życiowej i nie zabezpiecza niezbędnej jego potrzeby życiowej. Nie jest też zgodna z celami pomocy społecznej stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie pozwala mu na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja organu administracji nosi cechy dowolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej: u.p.s., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tzn. przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 542,00 zł, a zatem nie przekroczył określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowego, które dla osób samotnie gospodarujących wynosi obecnie równowartość tego dochodu. Organy dokonały szczegółowej analizy wydatków skarżącego, jak też stanu zadłużenia jego mieszkania, które na dzień 30 czerwca 2013 r. wynosiło 2.773,00 zł.
Z powyższego wynika, że skarżący spełnia ustawowe kryterium dochodowe, od którego spełnienia ustawodawca uzależnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W okolicznościach faktycznych sprawy znajdował zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego, a ponadto przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 u.p.s. nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów.
Podkreślenia również wymaga, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a nawet odmowy udzielenia pomocy społecznej, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet przy tym niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym.
W takich sytuacjach odmowa przyznania (lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości) osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.
Należy także wskazać, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęta przez nie decyzja została w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniona. Przyznając skarżącemu pomoc w kwocie 400,00 zł, tj. w wysokości niższej niż żądana, organy szczegółowo przedstawiły możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, w tym wysokość środków przeznaczonych w 2013 r. na wsparcie związane z dofinansowaniem zakupu leków i kosztów leczenia, a tym samym potwierdziły swe przekonanie, iż możliwości te są ograniczone i uniemożliwiają udzielenie skarżącemu wsparcia w wysokości odpowiadającej jego pełnym oczekiwaniom.
Ponadto dla ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu w miesiącu styczniu 2013 r. zasiłku celowego nie bez znaczenia pozostawała okoliczność, iż skarżący otrzymuje również inne formy wsparcia, w tym niemal regularnie są mu przyznawane świadczenia pieniężne na dożywianie. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący jest stałym beneficjentem pomocy społecznej. Świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania.
Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji ocenił w okolicznościach faktycznych sprawy, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić niezgodności z prawem, w szczególności z art. 39 ust. 1 u.p.s., w sytuacji, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe i cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, uznał, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu pomocy finansowej w żądanej wysokości, a swoje stanowisko w tym względzie wyczerpująco uzasadnił, w niczym nie przekraczając granic uznania administracyjnego.
W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zarzut obrazy prawa materialnego jest zasadny.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.